特邀嘉宾：
蔡立辉  中山大学政治与公共事务管理学院教授、行政管理学博士生导师、中山大学MPA教育中心主任
毛寿龙  中国人民大学行政管理学系主任、教授
刘爱莲  河海大学公共管理学院副院长、教授
陈春浩  深圳市水务局办公室副主任
俞亚平  北京市水务局宣传处处长

    21世纪，水资源已成为关系我国国家利益和公共利益的战略性资源。日前全国600多个城市中的420个缺水，110个严重缺水；7大水系的河道，50%被污染，20%被严重污染，丧失了应有的河道功能。水资源管理是政府管理的重要组成部分。当前，我国政府必须充分发挥其公共管理职能，解决水危机。特别是针对饮用水安全问题，作为政府组成部分之一的水行政管理部门必须努力提高公共管理的能力和水平。本期约请了几位专家就政府在保障饮水安全方面如何运用公共管理行使政府职能的问题进行了讨论。

市场监管中的政府角色

    政府的水行政管理部门作为水的公共管理的主体，如何发挥市场监管的作用？

    水，尤其是饮用水，作为一种公共物品，是公共管理重要的管理对象与内容；按照顾客的需求、通过市场化的竞争机制向消费者提供饮用水，是当代公共管理在饮用水管理、提供方面的最显著特点。根据公共经济学的基本道理，私益物品最好是通过市场供给。也就是说，消费者付费，消费者根据自己的需要和收入来选择适合自己的饮用水消费，而水供给者根据市场需求生产和销售消费者需要的水。

    毛寿龙：对保障饮用水的安全问题，政府的角色是进行市场监管。如果消费者利益因水的质量问题而受到损害，政府可以通过立法、行政和司法给消费者提供救济。当然，在这个方面，由于政府的力量有限，不可能随时随地监管所有的生产商和销售商，所以给公民个人监管市场提供更为广阔的空间，让公民作为消费者组织起来成立各种各样的消费者协会，让有正义感的水生产商和销售商组成水生产商行业协会和销售商行业协会，政府、公民、协会相互合作，就可以对市场起到全方位的监管作用。在水市场基本有序的前提下，有关行政管理部门针对发生的个别问题，也能够起到很好的监管作用。

    蔡立辉：在采用市场化治理模式、实施政府外包的方式上，西方发达国家通过招标、承包、合同等方式，将饮用水的管理、提供等具体事务给了企业、社会中介机构，实现了饮用水管理与服务提供的市场化；但规定价格、质量标准和进行严格监督的责任却仍然由政府实施。这样既提高了效率，又保证了质量与社会公平。我国虽然也实行了招标、承包、合同等方式，将饮用水的管理、提供等具体事务给了企业，但在价格、质量标准方面缺乏统一和具有法律效力的规定，特别是缺乏强有力的监督，使企业、社会中介结构利用管理饮用水、提供饮用水服务的机会牟取不正当的利益，损害了社会公平和广大公众的利益。

    刘爱莲：作为水利公共管理最核心主体的水利行政部门在转变自身理念的同时，还应注意发挥相关公共管理部门的作用。首先，应当重视利用一些有关水的学会和协会的力量来加强保障饮水安全的技术体系建设，发挥其作用。比如：饮水安全标准的制定；饮用水水源的选取等有关饮水技术的方面，可以让这些学会和协会处理，而不仅仅是把其当作学术研究团体。其次，我国水利部门还应充分重视一些志愿性的非政府组织的作用。近年来，非政府组织在我国形成了强劲的发展势头，出现了如环境保护组织等志愿性团体，为我国环境保护及其他领域作出了积极贡献。同样在饮水安全领域也应积极关注相应的非政府组织，充分利用志愿性团体等民间力量，形成饮水安全的社会监督机制，及时发现问题，并保证得到公正的解决。通过民众的力量来实现水环境保护和水污染治理，以保证居民的饮水安全。

    水污染治理中的政府责任与期待

    对当前中国来说，饮用水安全最大的问题，还是普遍的环境污染的问题。多年治理水污染中，为何不见明显成效？

    毛寿龙：行政机关要加强执法责任，对环境污染强化治理，强化执法力度。对司法机关来说，要积极回应公民的污染损害赔偿起诉，对因水源污染而受到损害的公民提供司法救济。政府行政部门要制订、实施饮用水水源污染防治规划，划定河流、湖泊水功能区划，制订改善饮用水水源地环境质量的具体目标，建立防治饮用水水源污染的长效机制，并在此基础上落实行政运作的领导机制、责任追究机制等。政府应针对不同地区的特点，针对性地采取措施，或者针对性地处理工业污染等。政府应该建立饮用水安全的预警和应急处理机制。对饮用水污染突发事件进行监控，并有处理突发事件的应急预案。在这个方面，政府也需要转变职能，实施治道变革，改变饮用水环境管理制度和管理方式，在具体的治理项目上可以引进市场力量，在污水处理等方面可以更多地利用民间企业力量，形成政府、企业、公民社会和公民良性互动的机制。

    刘爱莲：对污染水的处罚力度远远不够。一些单位或个人造成的水污染行为与其经济利益是紧密相连的。当预期污染成本高于预期污染受益时，污染者无利可图，得不偿失，其污染行为就可能被即时中止或放弃；当预期污染成本低于其预期污染受益时，污染者有利可图，其污染行为就可能被实施。因此，要遏制水污染日趋严重的势头，杜绝污染源头，就必须加大对污染者的处罚力度，使污染者的预期污染成本远远高于预期污染受益。

    水污染的产生既来源于污染者与政府之间的博弈过程，也来自于监督不力情况下政府官员之间的博弈过程。公共管理理论倡导在政府部门中引入企业的管理体制，其中最突出的就是绩效管理。同样，在水的公共管理部门中也要进行绩效管理，每个部门安排相应的工作任务，到期严格考核，对未能完成任务的部门和责任人进行问责，给予相应的惩处。只有真正建立起问责机制，对那些因工作疏忽或有意不作为造成饮水安全问题的责任人进行惩治，饮水安全才有管理上的保障。

    陈春浩：今后，政府部门应切实加强水质管理：一是搞好水功能区划，按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定河道、水域的纳污能力，限制排污总量，以维护良好的水环境；二是突出重点，强化重点区域的污染控制，保护好饮用水源，加强重点污染源治理，控制新污染源产生；三是完善供水水质督察体系，加大城市供水监管力度，建立系统的水质管理档案和水质信息发布系统，强化政府和社会对水质的监督，保障人民群众及用水户的权益；四是建立原水水质实时监控系统，对超标的原水水质要限制使用；五是制定水质发展规划并付诸实施，深圳力争到2010年特区内自来水实现直饮。

    俞亚平：再生水回用是实现水资源供需平衡的重要条件。按照北京市正在实施的环境质量治理规划，本着上中下游、大中小型、集中与分散相结合的工程布局原则建设污水处理厂，按照优水优用、一水多用和重复使用的原则，实现各种水源的联合调度和优化调度。目前，市区污水处理率已达到58%，再生水使用率达到30%。2004年共利用再生水2亿立方米。2008年前，本市市区将建设14座城市污水处理厂，再生水干线管网400～500公里，城市再生水处理率达到90%，利用率将达到50%。

社会治理体制的转型

    对饮用水治理如何重新界定政府、市场与社会间的相互关系，应如何加速社会治理体制的转型？

    毛寿龙：自来水虽然从消费的角度说，是私益物品，可以根据量来收费，但其供给不仅初始成本大，边际成本小，而且还有规模经济，往往集中供给比较经济。根据传统的自然垄断理论，自来水往往是政府经营的，但是根据新的可竞争理论，自来水作为公用事业，可以保持一定的独立性，并且可以引进民间资金，扩大融资渠道。要确保自来水的安全，政府的角色是进行质量监管，并建立民主化的定价机制，消除自然垄断可能带来的低效率、高价格的问题。其关键是要建立政府、企业与消费者三方良性互动机制，确保饮用水安全有效供给。

    蔡立辉：既要加强政府为主导进行饮用水的治理，也应发挥社会各种力量的积极作用，走饮用水治理的市场化道路，降低治理成本。加强政府对饮用水治理不单单强调政府与市场的协调与合作，更重要的是寻求政府、社会与市场三者之间的合作和互动，寻求一种通过调动各种社会力量达到“善治”的社会体制。因此，加强政府对饮用水治理不仅要求对我们重新界定政府、市场与社会间的相互关系，而且还应加速社会治理体制的转型。政府为主导进行饮用水的治理，最根本的表现就是要规定饮用水的价格、确定饮用水的质量标准和进行严格的监督，保障公众的合法权利在遭到伤害后具有畅通的救济渠道。

    刘爱莲：公共管理理论主张政府部门应当“掌舵”而非“划桨”。政府在管理中应该是政策制定者而不是政策执行者，政府要把决策和执行、管理和具体操作分开，起掌舵的作用。所以，水利行政部门应集中力量来制定有关饮水安全的统一规划，从宏观政策上提供饮水安全保障，饮水安全的具体实施，可以放权给相应的水利事业单位具体操作，并对其实施过程进行监督。

政府如何明确定位

    水行政管理部门如何正确寻找定位，如何站得更高、看得更远、决策更科学？

    刘爱莲：公共管理的目标是更有效地为社会公众提供公共物品，保障和促进社会公共利益的公平分配。水资源是典型的公共物品，饮用水的供给与公民日常生活紧密相关，获得安全饮用水是人类的基本需求和基本人权。能否安全的供给饮用水，关系到水公共管理目标的实现。但是，长期以来，我国水行业重技术、轻管理，各级政府对水资源开发、利用、保护等进行科学管理比较缺乏。因此，政府部门必须进一步加强饮水安全重要性的认识，切实保障城市和农村居民饮用水安全。

    蔡立辉：我国政府饮用水安全管理要树立科学的政绩观，坚持以人为本。社会发展是全面的发展，是综合发展。因此，绝不能仅仅依据机械的效率的提高来衡量政绩，更不能以长远利益、以人的生命的价值来换得眼前经济的发展。把这一点落实到政府对饮用水的管理上，不仅要投资建设产生巨大经济效益的水工程，而且也要置巨资兴建饮用水的安全管理工程。在饮用水的安全管理方面，法律法规应当对政府的责任、企业和社会中介机构的责任作出明确规定。既要起到政府对饮用水市场进行管治的作用，也要起到公众用以维护自己合法权利的作用；既要体现对企业和社会中介机构经营行为的规范，也要体现对政府行为的规范。

    毛寿龙：要做好饮水安全工作，需要在三个方面明确自己的角色：一是要利用自己的专业技术的优势，充分了解各地的饮用水的水量和水质，并在技术上提出解决饮水安全问题的措施。二是协调党政部门的力量，让各个方面充分认识到饮水安全工作的重要性，争取在政治、立法、行政、财政等方面得到更多的支持。三是对饮水安全实施开放式管理。除了政府自身的资源和努力之外，更重要的是建立制度机制，更好地利用民间的资源和努力，让企业、公民社会和公民个人都能够投入资源和努力，共同做好饮水安全工作。

    陈春浩：随着城市的发展，深圳现有水源系统压力越来越大，政府在加大投入水源建设的同时，应加大全市水资源的整合力度，牢牢控制原水资源的调度权、分配权和资产的处置权、收益权，进而实现对全市水资源的统一管理，保障饮水安全，维护生命健康。1993年成立全国第一家水务局以来，政府把水资源管理牢牢抓在手上，统一规划，统一建设，统一调度，从而最大程度地达到了水资源优化配置，有效避免了2001年至今连续三年干旱天气对深圳全市生活生产用水的致命性影响。

    俞亚平：北京水务在建设适应“新北京、新奥运”需要的北京水务工作中认真实践科学发展观，按照全面协调和可持续发展的要求，强化政府管理水资源的职能，建立最严格的水资源管理制度。实现首都水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展，节约用水至关重要。我们强化了计划管理。落实初始水权，与首钢等10个年用水百万方的大工业户签定供水合同。对全市17690个社会单位实行用水定额管理，全市党政机关带头，压缩10%～15%的供水指标，并实施超定额累进加价，2004年6870个单位被超定额累进加价1113万元。

小结：

    在饮用水的安全管理问题上，政府的角色是通过制定规则、建立健全法制等方式，寻求政府、社会与市场三者之间的合作与互动，通过调动各种社会力量的治理体制来进行市场监管。我国社会主义市场经济体制的深入发展及其体制转型，呼唤着政府职能和管理理念的转变。在饮用水的安全管理及其提供上，政府采取市场化的间接管理模式，既不是直接由政府向消费者顾客提供饮用水，又必须承担饮用水安全管理的责任：既要发挥政府的主导作用，又要重新界定政府、市场与社会间的相互关系，促进社会治理体制的转型。只有这样，政府对饮用水的安全管理与提供才符合转变政府职能的发展趋势，才有利于促进服务型政府的建立。