一、水资源综合管理的起源和原则

作为1992年国际水与环境会议（International Conference on Water and the Environment）成果，《都柏林可持续水资源管理原则》（Dublin Principles for Sustainable Water Management）指出仅关注供水而忽视社会和生态系统影响的传统水资源管理早已过时，强烈呼吁推广应用创新的水资源综合管理。

水资源综合管理有助于解决气候变化、人口增长和基础设施老化带来的问题，同时平衡环境、社会和经济的用水需求。虽然水资源综合管理理念最早可以追溯到美国早期的流域规划工作，但水资源综合管理一词是在20世纪90年代末随着全球水伙伴（Global Water Partnership）等国际涉水组织的宣传推广而逐渐盛行。根据《都柏林可持续水资源管理原则》，全球水伙伴将水资源综合管理定义为：“开展水、土地和相关资源的综合开发和管理的过程，以便以公平的方式优化由此产生的经济和社会效益，同时保护关键生态系统”。换言之，水资源综合管理是一种水资源管理的综合方法，旨在以协调的方式更好地保护和开发水资源，并为长期可持续发展做出贡献。

社会公平、经济效益和生态可持续是水资源综合管理的原则。社会公平是指获得足够数量和质量水的基本权利，强调保障水资源获取和使用的公平性以及所有用水户的利益。经济效益是指以最具成本效益的方式利用水资源，以实现价值回报最大化，并使最多人受益。生态可持续承认环境是一个用水户，以保障生态系统用水。

联合国成员国承诺实现可持续发展目标6.5，即到2030年在各级实施水资源综合管理，包括酌情开展跨界合作。可持续发展目标6.5包括两个子目标：6.5.1水资源综合管理进展和6.5.2开展跨界水合作的跨界河流比例，其中6.5.1在以下四个方面监测评估世界各国的水资源综合管理进展状况。1、外部环境：水资源综合管理实施的法律政策环境；2.、机构参与：参与水资源综合管理的政治、社会和经济机构以及其他利益攸关方的范围和作用；3、管理工具：帮助决策者和使用者在各种选择之间做出合理决策的工具；4、投融资：为水资源开发和管理提供的各种预算和融资。目前，许多国家已经实施了水资源综合管理并将其作为长期水资源管理战略。然而，2021年《联合国水资源综合管理进展报告》（United Nations Status Report on IWRM）指出，2017年至2020年55个国家进展甚微或没有进展，52个国家取得适度进展，22个国家取得重大进展，44个国家接近目标，世界各国必须提高一倍的速度才能实现2030年目标。

二、水资源综合管理的实施

实施水资源综合管理有助于提升水资源规划水平，实现更具成本效益的水资源管理，改善人类与生态环境之间的水分配。尽管裨益良多，但由于缺乏量化的实施标准，水资源综合管理的实施步履蹒跚。此外，现实世界的政治、社会和经济问题也给实施水资源综合管理带来了诸多挑战。然而，随着水资源专家更加重视通过实践研究完善水资源综合管理理念和原则以及量化成功实施的成果和经验教训，水资源综合管理正在与时俱进，尤其是在气候变化适应和水-能源-粮食纽带关系领域。在全球范围内，世界各国已将水资源综合管理作为核心理念，纳入水资源开发、利用和保护的主要政策文件。

（一）水资源综合管理实施状况

根据外部环境、机构参与、管理工具和投融资四个方面的监测数据，2021年《联合国水资源综合管理进展报告》评估了全球186个国家的水资源综合管理实施状况。2017年至2020年，全球水资源综合管理实施状况平均得分从49分增至54分（满分100分），欧洲和北美的得分最高（72分），黎巴嫩最低（25分）。截至2021年，水资源综合管理的全球实施率为54%，其中南美洲、中美洲、加勒比地区、大洋洲、南亚、中亚、中非和西非的实施率最低。

（二）全球水资源综合管理实施案例

1、中东蓝色和平倡议（Blue Peace in the Middle East Initiative）

实施机构：瑞士发展与合作署（Swiss Agency for Development and Cooperation）、土耳其水研究所（Turkish Water Institute）

实施背景：中东蓝色和平倡议是一个区域对话平台，旨在将水从潜在冲突的根源转变为合作与和平的工具，通过建立水资源合作机制，开展数据收集和能力建设，实施联合研究、跨界河流实地考察、研讨会等政治与技术相结合的合作方式，促进中东地区的和平与稳定。此外，中东蓝色和平倡议致力于解决中东地区水资源管理面临的三个主要挑战：分享水资源数据信息、加强能力建设和开展区域国家之间的合作对话。

主要成果：自2019年1月以来，伊拉克、约旦、黎巴嫩、土耳其、伊朗和叙利亚政府代表一直参与实施中东蓝色和平倡议，土耳其水研究所被指定为日常协调办公室。中东蓝色和平倡议建立了一个新的区域水资源综合管理框架，成立了一个区域水资源管理政策咨询委员会，促成了区域国家在提升农业用水效率领域进行合作，通过知识交流、能力建设和建立互信促进区域粮食安全。

（二）费尔干纳河谷

费尔干纳河谷地理位置

实施机构：国际水资源管理研究所（International Water Management Institute）、中亚国家间水协调委员会（Interstate Commission for Water Coordination of Central Asia）、瑞士发展与合作署

实施背景：费尔干纳河谷以前是中亚农业主产区，但由于近年来土壤高度盐碱化，费尔干纳河谷的粮食产量锐减。60%以上的人口缺乏清洁饮用水和基本入厕设施，水媒疾病蔓延，农业灌溉设施不足，用水效率低下。此外，由于地处乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦三国交界处，费尔干纳河谷跨界水资源管理日趋复杂化，水冲突此起彼伏。

主要成果：水资源综合管理提升了费尔干纳河谷自下而上的水资源管理水平，提高了农业用水效率，实现了跨界水资源分配的公平性。近年来，8万人获得了安全饮用水，建成了320座生态卫生厕所，水媒疾病患者数量下降了60%以上，新生儿死亡率几乎为零，成立了28个社区水务委员会，女性占比30%以上，农作物产量提高了30%，节水灌溉技术获得广泛推广应用，基础设施投资增长明显。

（三）摩洛哥

实施机构：摩洛哥国家水与环境秘书处（Moroccan State Secretariat for Water and the Environment）、苏斯河-马萨河-德拉河流域（Souss River-Massa River-Draa River）、乌姆埃尔河-拉比亚河流域（Oum Er River-Rbia River）、德国国际合作机构（GIZ）。

实施背景：由于人口增长、城市化和工业化，缺水一直是摩洛哥面临的严峻问题。42%的农村人口无法获得清洁饮用水，农业用水占全国用水总量的92%，水资源管理和规划权力高度集中。此外，气候变化导致水资源时空分布发生巨大变化。

主要成果：水资源综合管理改进了摩洛哥水资源管理机构和政策，扩大了非政府组织在水资源管理领域的参与程度，开展了水资源管理最佳实践的分享和推广。摩洛哥成立了苏斯河-马萨河-德拉河流域机构和乌姆埃尔河-拉比亚河流域机构并按照水资源综合管理原则运行，吸纳了用水户组织和其他利益攸关方参与水资源管理和决策，建立了水质水量监测平台以及跨部门的协调沟通渠道，建设了数个技术创新的污水处理厂，开展了多个水土保持项目减少土壤侵蚀，界定了国家和区域两级的水资源管理机构职责。

（四）塞内加尔

实施机构：塞内加尔河流域管理局

实施背景：塞内加尔河全长1800公里，流域面积28.9万平方公里，年均水量240亿立方米。近年来，塞内加尔河流域环境问题日益凸显，例如沙漠侵蚀、耕地牧场萎缩、生活和工业垃圾污染等。此外，由于干旱和荒漠化加剧，大量民众迁出塞内加尔河流域。

主要成果：1972年，马里、毛里塔尼亚和塞内加尔成立了塞内加尔河流域管理局及其秘书处，旨在实施跨界河流水资源综合管理，促进沿岸国家之间的跨界水合作，协调与塞内加尔河航运、灌溉、水力发电、环境保护等相关的技术和经济活动。

（五）巴西

实施机构：巴西环境部（Ministry of Environment），巴西国家水务署（National Water Agency），巴西国家电力能源署（National Agency for Electrical Energy），巴西水、能源和卫生监管局（Regulatory Agency for Water, Energy and Basic Sanitation）

实施背景：巴西水资源管理面临三大挑战：一是协调水力发电、农业灌溉、家庭工业用水、航运等部门的用水需求；二是快速城市化导致供水、卫生、污水处理等基础设施短缺；三是巴西各州在跨州河流水量分配方面存在重大利益冲突。

主要成果：巴西制定了明确的水资源开发和管理法律，成立了执法力度强大、资金充足的国家水务署，将水作为公共产品进行计价和收费，鼓励用水户和公众深度参与水资源决策，在制定全流域规划时与上游流域利益攸关方进行广泛协商。

（六）约旦河谷

实施机构：约旦河谷管理局（Jordan Valley Authority）、土耳其水研究所、欧洲投资银行（European Investment Bank）、约旦水研究所（Jordan Water Institute）

实施背景：自20世纪50年代成立以来，约旦河谷管理局一直是约旦河谷卓越的水资源开发和管理机构。然而，用水需求变化、新出台的法律法规、利益攸关方参与热情提升等新生因素促使约旦河谷管理局亟需自我改革以适应新环境，满足新需求。

主要成果：约旦河谷管理局成立了由所有利益攸关方组成的指导委员会，举行了一系列收集公众意见的听证会和研讨会，制定了一个清晰的、经过广泛审查的《约旦河谷管理局战略规划》，致力于以高效和低价的方式提升服务质量，保障供水和解决不公平水分配问题。在《约旦河谷管理局战略规划》编制过程中，约旦河谷管理局创造了一个充分表达观点的协商环境，并与所有利益攸关方深度参与其中，特别是直接依赖约旦河谷管理局进行水资源管理和分配的当地农民。

（七）哈萨克斯坦

实施机构：哈萨克斯坦农业部水资源委员会（Water Resources Committee of Ministry of Agriculture）、全球水伙伴

实施背景：哈萨克斯坦水资源管理问题突出，例如水资源短缺，水污染，自来水普及率低，跨界水冲突，水坝、自来水厂和其他基础设施年久失修等。

主要成果：哈萨克斯坦制定了《国家水资源综合管理规划》，强化水资源综合管理，吸收借鉴其他国家的水资源管理最佳实践经验；设立了8个流域委员会，具体实施流域水资源综合管理规划；成立了流域理事会，鼓励利益攸关方参与水资源管理，奠定水资源综合管理的基础。

（三）水资源综合管理实施的经验

1、在利益攸关方参与方面，水资源综合管理应制定合理的、高效的管理体制框架。

2、在流域管理方面，水资源综合管理应解决整个水循环问题，例如地表水和地下水不能独立于它们所依赖的生态系统进行管理。

3、在地下水管理方面，水资源综合管理应实现地下水开采和含水层补给之间的平衡。

4、在跨界水合作方面，水资源综合管理应促进区域合作、经济一体化和地区和平。

5、在政府角色方面，水资源综合管理应纳入各级政府水资源开发、利用和保护的主要政策文件。

6、在资源分配方面，水资源综合管理应从单一、孤立的方法向跨部门的、系统的方法转变，统筹考虑所有利益攸关方的利益和需求。

资料来源：世界水理事会，2024年6月。