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粮食保障
  2015-03-13 15:21  

引言

    今后20年,农业部门将面临增加产量、提高质量、满足人口增长需要的任务。预计2020年全国总人口将达到14.5亿(2050达到16亿)。仅仅是解决新增人口的口粮问题,粮食供应就要增加16%。收入的提高也引起了消费方式的改变,消费者一年四季都需要质量较高的产品及绿色产品,这也是过去10年来工业国家的发展趋势。这就要求调整农业生产结构,提高对国内外市场的适应性,尤其是中国正在申请加入世贸组织。
    必须继续改变现有的农业生产方式,以适应农业缺水的现实。在加强知识产权保护后,应该顺应世界潮流,鼓励私有投资填补空白。由于中国的土地/劳力比水平较低,所以农业劳动生产力普遍低下,而且今后数十年内可能依然如故。国家对农田灌溉投资的日趋减少影响了灌溉设施的运行与维护,目前正在进行探索新的管理模式,以促进群众参与,提高管理效率。推广节水技术也是弥补供水量日趋减少的一个有效途径。由于缺水形势日益严峻,国家已经在重视这方面的工作。同时,还在不断研究水价,以反应运行维护成本和缺水现实。

水土资源减少造成的影响

    今后数十年内,农业部门肯定不得不面对日趋减少或最多保持现状的供水形势。黄淮海流域模型系统计算的优化水量分配结果显示,农业供水将继续呈减少势头,从2000年915亿m3降到2050年的853亿m3。尽管供水量日趋减少,可多年来黄淮海流域的农作物产量却一直有增无减。小麦、水稻、玉米和棉花产量的平均增长率分布为3.41%、2.13%、2.77%和2.60%。影响产量的因素很多,其中包括水、肥、能源、劳力和土地。这些因素比灌溉对农作物产量的影响还要大,也说明了为什么在灌溉供水日趋减少的条件还能提高产量。然而,如果灌溉水量低于一定程度,其它生产投入的重要性就会有所下降。也就是说只要有水,其它投入就能提高产量;但如果缺水,水本身就是最重要的生产要素。发展灌区面积不会明显提高产量,但以充足的灌溉用水,并结合化肥、科研等其它生产要素,保持现有灌溉面积,应该是黄淮海流域农业方针的焦点。
    为了更好地掌握这些关系的情况,本次研究通过多种途径对各种投入在总产量中所占的比重作了量化分析,其中包括投入要素的短期和长期弹性。
   本次研究回顾了有关单位在这方面开展的探索和研究,并利用经济/水文模型(即黄淮海流域模型系统)作了进一步研究,根据各种保证率的水弹性确定可供水量变化对黄淮海流域农作物生产的影响。据估计,劳力、化肥和科研的短期生产弹性分别为0.25、0.27和0.2。本次研究表明,枯水年水的生产弹性为0.3,丰水年为0.22,说明水是一个重要的生产要素。
    黄淮海流域现有灌区分为充分灌区、非充分灌区和雨养区。淮河流域多为充分灌,今后不会改变。海河流域主要是非充分灌,若干年后现有的充分灌区可能会减少。黄河流域基本上是非充分灌,可能继续维持现状。

图 6.1: 黄淮海流域充分灌、非充分灌及雨养农业面积比例变化

    模型预测表明,黄淮海流域枯水年的农作物总产量将从2000年的1.12亿吨降到2050年的1.08亿吨,丰水年从1.31亿吨降到1.29亿吨。

表6.1 2000~2050年黄淮海流域各保证率的总产值 (亿元)

 

1997

2000

2010

2020

2030

2040

2050

95% 保证率

112.0

111.1

112.9

110.5

109.5

108.9

107.8

75% 保证率

121.9

120.1

123.0

121.3

120.3

119.8

119.2

50% 保证率

127.5

125.9

127.6

126.6

126.1

125.7

125.4

25% 保证率

130.8

129.5

131.2

130.5

130.0

129.7

129.4

加入世贸组织的意义

    减少各种国际贸易限制有利于与国外农业市场接轨。加入世贸组织,要求取消各种许可和贸易补贴,允许私营企业更多地参与。
    目前的国内米价与国际市场价格相仿,但小麦、玉米和大豆价格要比国际市场价高得多。今后几年内,在中国种植粮食作物的农户将面临实际粮食价格下降的趋势,从而鼓励他们通过提高水资源利用率来提高农业生产效率。
    利用黄淮海流域模型系统对加入世贸组织给农作物生产和粮食价格带来的影响进行了预测。不加入世贸组织,2000年的农作物生产现值只有2000多亿元,预计2050年降到1920亿元;加入世贸组织,2050年很可能降到1665亿元。结果表明,加入世贸组织会确保中国主抓劳务等优势领域的生产。

表6.2 加入与不加入世贸组织的农作物总产量(100万吨)

 

 

2000

2010

2020

2030

2040

2050

黄淮海流域

不加入

122.40

119.00

116.40

115.20

114.50

113.80

 

加入

122.40

116.70

114.80

113.40

112.80

112.10

 

变幅%

0.0%

2.0%

1.5%

1.6%

1.5%

1.5%

表6.3 加入与不加入世贸组织黄淮海流域农作物生产现值变化(10亿元)

 

 

2000

2010

2020

2030

2040

2050

黄淮海流域

加入

200.3

199.5

196.2

194.4

193.4

192.4

 

不加入

200.3

171.5

169.4

168.0

167.3

166.5

 

变幅%

0%

16%

16%

16%

16%

16%

 

粮食保障的意义

已经得到广泛认同的家庭粮食保障定义为:“能搞到健康、富裕生活所需要之粮食(营养)”,就是说有能力种植和/或购买需要的粮食。同样,国家粮食保障就是说国家有能力通过生产或进口满足粮食需要。从这个广义上来说,中国的粮食供应肯定是有保障的。

国家粮食保障意味着与国际粮食市场全面接轨,这是中国成为世贸组织成员国后顺理成章的事。而且,根据通用平衡模型研究结果,今后2025年内全球粮食增产足以满足各进口国的要求,并长期保持实价下降趋势。

保持并提高家庭口粮保障实质上取决于家庭收入水平以及农户是纯粹的粮食生产者还是消费者。即便在开放的国内外市场环境下,农户口粮主要还是农民自己生产,但他们会将更多的生产资源用到收入较高的生产活动上去。

 

6.2: 淮河流域农作物产值比例对比,WTO 条件和非WTO 条件

 

 

灌溉体制改革、节水措施和收费政策

引言: 加强用水管理和推广节水技术的目的在于确保每一立方供水都尽可能得到有效利用,实现灌溉面积和经济价值增长的双丰收。关键问题是如何:(a)支付灌、排完善及其运行维护费;(b)提高灌溉系统管理效率;(c)提高地方参与农业灌溉的积极性及其“所有权”;(d)在技术、管理和财务上作好灌溉系统的高标准设计、实施、运行和维护。

在完善灌溉实施的基础上,还必须开展灌溉管理改革,包括(a)体制改革、(b)工程措施、(c)非工程措施。限于篇幅,这里只简单提一下这些改革措施,详细介绍请参见主报告。

 

体制改革: 目的是加强水利部当前的工作,使各省水利厅在放权的基础上采取有富有创造性的灌溉改革措施。

 

其中包括下列措施的翻版:(a)管理合同与租赁、(b)水资源用户协会、(c)拍卖模式(合同模型的变通形式)(d)股东、(e)供水公司、(f)自筹灌/排区资金、(g)出售多余的水量,通过自由市场运作达到更好的水资源平衡。

 

工程措施: 工程措施可分为以下几类:(a)节水技术,重点是减少无谓蒸散和入海弃水;(b)增加供水量,增加黄淮海流域供水量所需基础设施投资较大,比如最近竣工的小浪底和万家寨水利枢纽工程以及拟建南水北调工程,使节水技术成为具有吸引力的补充方案。

 

1988年以来由国家综合农业发展办公室提倡的综合农业开发是通过以下措施,着眼于扶持和保护农业发展的一项战略举措:(a)提高农业生产、(b)增加农民收入、(c)提高农业经济与生态效益、(d)开源节流、(e)减少农业发展制约条件。综合农业发展规划包括土壤改良、多种经营和“龙头”项目,可概括如下:(i)水利建设工程(小水库等)(ii)农业建设工程(如耕地平整)(iii)牧场建设工程(草场改良等)(d)农业机械建设完善(开挖设备等)。规划投资从1988年中央政府开征的耕地占用税中计列。

同时,大型灌区要重视节水改进工作。这类灌区的主要问题有水源工程、渠系与建筑物、排水工程以及农田基本建设。1996年,黄淮海流域共有大型灌区220个,总面积1.6亿亩,其中至少有30万亩有效灌溉面积,灌区农作物产量占全国总产量 (2000年为399)20%。该规划的实施及其必要的修改工作由水利部农水司负责。

 

非工程措施: 前面已经指出过,绝对有必要改革现行的水费收费制度,通过一系列措施回收城乡生活和工业供水的全部成本。同时,必须要求农业部门支付较高的水费,以实现成本回收。这对水资源管理至关重要,因为,灌溉黄淮海流域最大的用水户。也就是说,不管今后的供水量如何增加,除非对需求实行严格管理,否则供水不足、利用率低和分配不当的现象将永远存在,而最有效的需求管理工具就是价格。农业部门必须连同其它部门支付较高水费。这样可以为系统完善与维护提供急需的资金,同时市场发出的信号有助于指导农业部门作出必要的调整。前面已经说过,几乎所有灌区的收费标准都远远达不到成本回收要求。下面列表说明了价格-成本比的一些实例。

提高供水管理水平是一项重要的非工程措施。可以通过多种途径改善农业供水管理,其中包括(a)建立取水许可证制度,大幅减少地下水开采,防治进一步的环境与城市设施破坏;(b)搞好农村地下水扩容可以促进地表水和地下水的联合利用;(c)丰水年,农民可以依靠地表水,允许地下水补给;当枯水年河川流量较小时,可以抽取地下水维持起码的灌溉用水;(d)整顿灌溉系统可以降低损失,保证及时供水;(e)城市污水的处理、排放和回用能够提供符合质量的工农业用水。

 

研究表明,单位面积用水量对较高水价的反应形式始终不变。只要水价与农户使用的水量明确挂钩,而且价格信号不被农民负担的其它费用扭曲,把单位水价从0.15/m3提高到0.40/m3是可以减少单位面积耗水量的。但如果水价为0.15/m3,那用水量的反应就可以忽略不计。

如果灌溉用水是限制因素,无法给可灌面积或潜在可灌面积提供灌溉用水,增加供水量是可以扩大灌溉面积的。扩大节水灌溉面积,而不是缩小充分灌面积,可以实现用水回报、灌区回报和经济回报的最大化。

 

农业行动计划

根据上述情况,制定了一个指导性农业行动计划,其中包括2各部分:(a)继续/强化执行国家现行计划,(b)采取综合措施。

 

继续/强化执行现行计划: 本次研究表明,国家现行综合农业发展计划实事求是的解决了灌溉农业的一些基本问题,所以在拟定农业行动计划中建议抓紧实施,实现其3个主要目标:(a)综合农业发展;(b)完善灌溉用水措施;(c)SOCAD、节水和大型灌区计划上分别投资300亿元、910亿元和840亿元,改善面积5801150310万公顷。预计水资源利用率可以提高10%,并大幅提高粮食产量。这些措施将作为下述综合措施的一个组成部分予以实施。

 

6.4 现有SOCAD、节水和大型灌区计划新增投资(亿元)

 

 

2001-2005

2006-2010

2011-2015

2016-2020

2021-2025

Total

SOCAD

106.0

57.8

49.5

45.1

40.4

298.8

节水

166.6

231.2

211.4

146.3

152.6

908.0

大型灌区

264.0

292.8

280.9

   

837.7

 

 

 

 

6.5 行动计划实施带来的水资源利用率提高

 

 

拟定灌溉供水利用率

 

1998

2000

2005

2010

2015

2020

2025

海河

0.46

0.46

0.50

0.54

0.58

0.58

0.58

淮河

0.46

0.47

0.51

0.56

0.63

0.63

0.63

黄海

0.45

0.46

0.45

0.53

0.57

0.58

0.58

合计

0.46

0.46

0.50

0.54

0.59

0.60

0.60

 

综合措施: 拟用综合措施不同于现行国家综合农业节水计划,后者主要是着重节水工程措施。综合措施共分3类,即(a)完善灌排系统和农田基本设施;(b)完善农业学措施;(c)完善灌溉管理措施。这些措施将结合必要的水价调整予以实施。中国及其它国家的经验证明,这一切措施都非常有助于建立更加有效的灌溉制度。对措施(a)进行了详细介绍,其中包括(i)完善渠系、(ii)改进地表水灌溉技术、(iii)备用灌溉技术、(iv)高速自流灌溉系统、(v)地表水和地下水结合使用、(vi)土地平整、(vii)投入替代(水土投资和技术的替代)。农业学措施包括(a)改进种植方式,提高水资源利用率和市场价值;以及(b)其它各种措施,其中包括旱季歇种、雨季深耕、提高土壤肥力、使用有机肥和农膜、改良品种、发展抗旱品种、平衡施肥、改良种植技术、改变种植结构、在农田四周建防风林带,降低风速,减少蒸发。完善灌溉改良措施共分2大类:(i)完善善灌排系统管理、(ii)完善农田灌溉管理。利用黄淮海流域模型系统,对提高利用率、回用率和水价给黄淮海流域水浇地(75%保证率)带来的综合影响进行调查。

2000年到2050年,海河领域水平年的充分灌面积将近减少40%,减到620亿亩,非充分灌面积仍然保持在8200万亩,而雨养或非灌溉(雨水灌溉)面积略有增加(9%),达到2560万亩。通过对比,在实行提价和提高利用率与回用率计划后,可以看出充分灌面积实际增加7%左右,达到1770万亩,而非充分灌与雨养面积略有下降,分别降到76%和2070万亩。南水北调工程建成后,这种趋势在海河领域更加明显。

提高利用率、回用率和水价后,淮河领域的充分灌面积变化不大,非充分灌面积有所减少,而雨养面积基本保持不变。南水北调后,只有非充分灌面积会出现减少,而其它面积都略有增加。在黄河领域,南水北调不会改变灌溉面积的大小,因为黄河领域的供水量没有任何增加,但充分灌和非充分灌面积会有所减少,不过在采取上述整改措施后,较少幅度不会太大。

 


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