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体制管理
  2015-03-13 15:18  

引言

前面几章研究了中国水资源管理方面的许多复杂问题,长期以来一直把水资源管理工作的重点放在防洪与灌溉上。但最近半个世纪以来,城市/工业供水、水污染控制和水生生态资源保护也成为主要问题。洪水灾害是历代都没有解决主要问题问题,但如今人们越来越意识到华北(包括黄淮海流域)缺水看来已经成了制约不断发展的可持续性一个同样严重问题。惊人的洪水事件给人们留下这样的印象,即中国水资源充沛,但“未被看到的”现实却是:黄淮海流域的人均可供水量仅仅为世界平均水平的6%,用好这些宝贵的有限资源对于社会和经济的持续发展具有极其重要的意义。

政府现在认识到(a)黄淮海流域的可供水量已经达到了极限,但发展还在继续;(b)常规的水资源分配制度已经行不通了;(c)必须有新的水资源分配方案,况且要做到这一点就必须大胆改革水资源管理的现行体制,这种体制现在在国家的、流域的、省级/地方一级利益集团和机构之间很散。必须建立新的体制,认识到基本方针必须建立在水资源规划基础上,以流域为控制单位,通过国家和省/地方政府的协调配合通力协作实现流域水资源的优化利用,包括地表水和地下水。

本章对适用于中国黄淮海流域 (及其它流域)的这种形势作了评价,并考虑了(a)水资源分配、管理和执行;(b)需水量管理、融资和激励机制;以及(c)提供服务组织,然后就必要的体制变革提出建议。

水资源管理

现状   水利部主要负责全国水资源的全面管理,但其主要职能一直侧重于防洪与灌溉,只是最近水利部的职责范围才扩大到全面负责各种兴利用水,可是这产生了与其他部的矛盾。此外,水利部还通过全国各地成立的流域委员会负责国家计划的执行,其目标是建立健全的流域水资源管理体系,但流域委员会几乎无权把这些概念强加到省政府的头上,因为省政府的权力很大,对本省的水资源利用通常都有其自己的看法。其结果是致流域水资源管理混乱,效力低下,浪费严重。

拟建流域理事会   显而易见,必须建立一种新的机制,在兼顾流域与地方利益的基础上实现有效的协调配合,而且存在类似问题的其他国家的经验表明,中国的最佳办法就是成立流域理事会,直接对国务院负责,有权制订并实施流域优化发展综合规划,提高地表水和地下水的综合利用。理事会兼顾国家和各省/地方利益,这样便可作出为国家和省/地方利益集团所接受和支持的决定。拟议中流域理事会的组织结构图10.1所示。要注意搞好公共机构和民间社团之间的平衡,确保代表性均衡以保证拟用管理计划的所有和认可。理事会的职责可包括流域水资源管理的方方面面,包括讯期与非讯期,还包括一切兴利用水(城市生活、城市工业、农业灌溉、农村生活、农村工业以及生态保护)。现有的流域委员会可改建成理事会的“得力助手”,相应解决人员和预算,以规划和执行理事会的战略和各项决定。

流域理事会/水利部/国家环保局的其它管理职能 拟建流域理事会将在水利部和国家环保局的领导下,在流域委员会的协助下有效地解决现有管理制度中许多悬而未决的问题。

调节和执行   大大加强各省现有取水许可证(1988年批准,1993年实施)的管理业务,以涵盖地表水或地下水的一切取水单位,包括有效的监测和执行。同时,通过监测和执行,同样加强地方环保局负责操作的现有排污许可证制度。在严重缺水的城区,可以利用一个许可证制度管理各项水利业务(取水、用水、治污、回用)。 经验表明,现行水质环境标准体系,包括已处理废水排放的环境标准和排放标准,都需要作大的修订,往往采用先进国家的做法,所以需要修订和完善,以适合拟用行动计划并使其卓有成效(而不是起反作用)。水利部和国家环保局应会同流域理事会制订适合于各流域的标准。

协调目前分别由水利部和国家环保局实施的水质监测计划,以免出现重复,并填补目前监测工作中存在的空白。

审查、修改并强化目前适用于工业和其他用户的经济管理体制(征收税费),为拟建行动计划服务。

改革现行收费机制,以达到以下主要目标(a)提高并定期调整生活和工业用水价格,以反映供应成本;(b)水费要与资源管理费脱钩,既不能算在其它费用的账上,也不能实行补贴;(c)同时也应该根据具体情况提高灌溉水价,以改善利用率;以及(d)所有费用都应按水表计量收取。

应研究并修订现行水资源营销政策,推动有效的水权交易,从而提高水资源利用率。

图 10.1 拟建流域理事会或协调委员会结构

 

水利枢纽工程(比如大坝有一个主要用途,但也满足其他需要)一般来说仍应继续由项目主要目标的建设单位负责管理,但要有适当的监督措施,确保所有用户参与者的权益。

审查和加强水服务机构的管理制度,克服存在的问题,提供高效可靠的服务。

补充建议

应考虑在人民军队中成立一支类似于美国陆军工程师团的部队,在出现严重水、旱情时提供紧急援助。

要尽快开展南水北调规划,尽早实现调水,解决黄淮海流域重点缺水,而这种缺水靠提高当地可供水利用的效率是无法对付的。

 

 


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