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当前水价改革中迫切需要注意的问题
  2015-03-13 15:41  

当前水价改革中迫切需要注意的问题

水利部经济调节司司长   王文珂 

    摘 要    加强水价改革,提高水价,促进节约用水,已经成为全社会关注的焦点。在节约用水和水资源优化配置条件下如何确定水价,水价构成及供水企业的合理成本与利润,以及资源水价的分配和用途是当前水价改革中亟须研究探讨和重视的问题。商品水价应该包括三个部分:一是资源水价,二是工程水价,三是环境水价。只有包括资源因素的水价,才能真正发挥水价在水资源的优化配置和合理利用方面的调节作用。

    关键词 水价 水资源 改革 配置

    水是国民经济和社会发展的命脉,是人民生活的基本保障。中国的水现在面临着洪涝灾害、干旱缺水和水环境恶化三大问题,特别是水资源短缺的矛盾,随着社会经济的进一步发展将更加突出,已经成为制约我国经济和社会发展的瓶颈。而与此同时,我国的水资源浪费现象又十分普遍,水资源供需矛盾日趋尖锐。水价过低,水价形成机制不合理,不能反映资源的稀缺程度,是造成我国水资源短缺与浪费并存的主要原因之一。这一问题已经引起了党和国家的高度重视,朱鎔基总理在《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划建议的说明》中指出:“为了调动全社会节水和治理水污染的积极性,要改革水的管理体制,建立合理的水价形成机制”。2000年,为充分利用价格杠杆促进节约用水,国家计委会同水利部等部门印发了《关于改革水价促进节约用水的指导意见》。这些都使得我国的水价改革工作进入了一个新的阶段。加强水价改革,提高水价,促进节约用水,已经成为全社会关注的焦点。

    一、节约用水和水资源优化配置条件下的水价确定

    水作为一种稀缺的经济资源,要实现全社会的节约用水、水资源优化配置和可持续利用的目标,需要采取经济、法律、行政等多种调控手段,经过长期的努力才能达到。在社会主义市场经济中,市场机制对于资源配置起着基础性的作用,而市场机制发挥资源配置作用的主要手段则是价格杠杆。胡鞍钢同志在《转型期水资源配置的公共政策:准市场和政治民主协商》一文中提到,“水资源价格严重扭曲,造成‘市场失灵’和‘政府失效’。”当水价大大低于供水成本,价格不能起到调节供求的杠杆作用,此时“市场失灵”;即使价格提高到足以弥补成本的水平,水价还低于水资源的社会成本,造成潜在的用水效率损失和生态环境的破坏,此时“政府失效”。那么,什么样的水价才是合理、有效的呢,才能起到促进节约用水和优化水资源配置的作用呢?这需要从两个方面考虑,一方面是合理确定水价,促进在现有条件下挖掘节水潜力,另一方面是现有供水能力仍不能适应经济和社会的发展,而实行跨流域调水的水价确定。

    用户在利用水资源的时候,必然要进行“成本——效益”或“投入——产出”分析。对于现有供水系统,当水价低于用户进行节水所需要投入的成本费用时,用户必然对节约用水缺乏积极性;而当水价高于用户进行节水所需要投入的成本费用时,节约用水则成为用户合理的、经济的选择。因此,市场微观经济主体的水价,应等于或高于用户把用水量降到合理的用水定额时的节水投资成本,这样,才能对节约用水起良好的促进作用。

    但对于一些资源性缺水的城市或地区,即使经过充分地挖掘节水潜力,其水资源供给仍不能满足经济和社会发展的需要,此时就必须实行跨流域调水,使水资源在区域或产业部门之间,以水的使用权形式,通过水市场进行转让和交易,使资源从边际效益低的使用者向边际效益高的使用者转移,从而使水资源在流域或区域中能够得到比较有效和经济的利用。而水的使用权转让的价格确定是一个非常复杂的系统工程,受到水资源丰缺程度、经济发展状况、水资源利用的边际效益和转让的边际成本等各种因素的影响,同时还牵涉到许多法律问题,需要我们今后在理论和实践中进行进一步的深入研究和探讨。

    二、水价构成及供水企业的合理成本与利润

    当前,由于国家的重视以及全社会的关注,水价改革工作取得了十分显著的成效,特别是一些水资源较为短缺的大中城市,大幅度提高了水价,如北京市于2000年10月将居民生活用水价格(含污水处理费)由每吨1.6元提高为2元,一些特殊行业(如高档洗浴业),水价由每吨3元提高为30元,涨幅高达9倍。那么,水价提高后,涨价的这部分资金是不是都是属于供水企业的呢?这部分资金应该如何分配?也就是说,水价究竟应该怎么构成。

    汪恕诚部长指出,商品水价应该包括三个部分:一是水资源费或叫水权费,即资源水价;二是生产成本和产权收益,即工程水价;三是水污染处理费,即环境水价,三者构成完整的水价。只有包括资源因素的水价,才能真正发挥水价在水资源的优化配置和合理利用方面的调节作用。

    在水价的三个组成部分中,工程水价主要是用于弥补生产成本和为投资者提供合理的资本报酬,它属于供水企业的合理收入。在一个比较充分竞争的市场环境中,工程水价主要体现的是在现有供水能力下,对供水企业的成本与利润的约束。

    环境水价可以考虑两个部分:一部分是用于弥补污水排放处理的成本费用,属于污水处理企业的合理收入,体现的实际上也是对污水处理企业的成本与利润的约束;另一部分则是由于引用水资源对生态环境产生的影响的补偿,它在很大程度上与资源水价具有相同的性质,体现了水资源的稀缺程度,特别是对于目前我国北方一些水资源过度开发的地区更是如此。

    资源水价体现的主要是国家对水资源的所有权。由于资源水价受到水资源总量、可供水资源的数量和结构、水资源的需求数量和结构、用水效率和效益及经济发展状况等多种因素的影响,因此,只有资源水价(包括一部分环境水价)才能真正和完全地反映出水资源的稀缺程度,反映出水资源的供求关系。我们只有更好地利用资源水价,根据水资源和经济社会发展情况灵活地调整资源水价,才能引导人们自觉调整用水数量和结构,以至调整产业结构,实现水资源在全社会的优化配置。因此,汪部长指出:“资源水价是水价组成中最重要、最活跃的部分。”而资源水价作为国家对水资源所有权的体现,相应的收入就应由政府来分配。

    当前,一些大中城市的水价之所以能得以大幅度的提高,其主要原因是国家希望通过水价的调整来调节水资源的供求关系,促进节约用水,以实现水资源在国民经济各产业和各地区之间的优化配置及可持续利用。水价的调整,并不是由于供水企业为提供供水服务所耗费的物化劳动和活劳动的价值提高了,而是水价中包含了水作为一种稀缺的经济资源的资源价值。由于水资源属于国家所有,因此,在水价中所反映的水的资源价值,就应由国家的代表——政府来取得,而不能属于供水企业。

    由于在实际工作中,供水收入都是由供水企业直接向用户收取,因此,要特别加强对各供水企业的成本审查和约束。要防止水价提高所带来的超过供水企业正常合理收入的资金,被企业用各种手段增大成本和费用来挤占,在企业的账上不仅不会表现为超额利润,反而可能表现为账面上的亏损,从而将本应属于国家的资源水价转化为企业的收入。据亚洲发展银行中国水价研究项目顾问团的抽样调查显示,该项目所支持的水价改革试点城市的自来水企业的成本控制基本上都没有受到约束与监督,其财务预算不需要任何部门审批,自来水公司在亏损的情况下,职工工资仍比全市平均工资高1倍甚至更多,劳保福利都是全市最好的。

    因此,在当前水价改革的过程中,应该尽快明确水价构成中资源水价的地位,明确供水企业所应得的合理收入只是价格构成中的一部分。否则,社会对水价的承受能力是有一定限度的,如果不明确资源水价在水价中的地位,不仅目前的调价收入会被供水企业拿走,而且以后的调价空间也会被挤占掉,导致资源水价长期得不到合理调整。

    三、资源水价的分配和用途

    资源水价(包括一部分环境水价)由政府来分配,那么,政府拿这些钱做些什么呢?一是进行水资源的保护、规划、监测、信息采集与公布以及水资源调度等;二是可以利用这部分资金进行水资源的进一步开发和利用,特别是针对水资源贫乏的地区兴建的跨流域、跨地区的调水工程。如南水北调工程,国家就可以通过提高南水北调沿线受益地区的水价,把水价中的资源水价部分拿出来,设立南水北调基金,作为沿线各地区、各部门投入南水北调工程的资本金。西方一些发达国家的水价构成中也考虑了这方面的因素,如法国的水价就与水资源近、中期开发费用直接挂钩,反映了水资源的短缺状况及供求关系,用发展的眼光和动态的观点,考虑增供水量及提高水质标准的边际成本,并计入最终的水价。

    综上所述,当前水价改革中应该特别重视以下几个问题:

    1.水价调整对于促进节约用水,促使水资源在国民经济各产业部门和各区域之间的合理利用和优化配置具有举足轻重的作用。但同时也要注意,水作为人民生活的基本条件和经济活动的基本要素,其价格的提高必须与当地水资源状况及经济、社会的发展水平相协调。

    2.要高度重视水价构成问题,应该明确政府对资源水价(含一部分环境水价)收入的所有权,合理确定供水企业及污水处理企业的成本和利润,防止水价收入的不合理流向。

    3.资源水价的收入来自于全社会,各级政府应该高度重视这部分收益的合理用途,有责任管理好这部分资金,使其真正用于水资源的保护、规划和进一步开发利用等方面,从而保证国民经济和社会可持续发展对水资源的长远需要。


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