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谈水利预算单位国库集中收付制度改革
  2015-03-13 15:41  

谈水利预算单位国库集中收付制度改革 

水利部经济调节司 张李平 黄洪盛 

    随着我国公共财政框架的逐步建立,现行的财政性资金缴库和拨付方式已越来越不适应公共财政的发展要求,改革现行财政国库管理制度,建立和完善以国库单一账户体系为基础、以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度已是势在必行。目前国库集中收付制度改革方案已经国务院同意,即将在财政部、水利部、科技部等几个中央部门率先实行,并在“十五”期间全面推行。
    本文拟结合水利部门的实际,对水利部门应如何迎接这场财政改革,做好国库集中收付制度试点工作,谈几点个人的想法。

    一、实行国库集中收付制度的重要意义

    我国现行的财政性资金缴库和拨付方式,是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种在传统体制下形成的运作方式,已经不适应公共财政的发展要求,存在的弊端主要是:重复和分散设置账户,导致财政资金透明度不高,不利于对其实施有效管理和全面监督;财政收支信息反馈迟缓,难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据;财政资金入库时间延滞,收入退库不规范,大量资金经常滞留在预算单位,降低了使用效率,财政资金使用缺乏事前监督,截留、挤占、挪用等问题时有发生,甚至出现腐败现象。国库集中收付制度,从根本上改变了过去财政分散管理、部门多头开户的混乱局面,铲除腐败的根源。
    现代国库集中收付制度就是将所有财政性资金全部集中到国库单一账户,并规定所有的支出必须由国库直接支付给商品或劳务供应者或用款单位,实行收支两条线管理。
    建立国库集中收付制度,改革了财政资金的支出方式,支出按照不同的支付主体分别实行财政直接支付和财政授权支付。实行财政直接支付的支出包括:工资支出、购买支出和转移支出;实行财政授权支付包括:未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。建立国库集中收付制度,基本上不改变现行资金申请拨付程序,不改变预算单位资金使用权限,不改变会计核算和财务管理职责,但将引起预算单位的会计核算和财务管理模式的变革,也必将对单位尤其财务部门的机构设置和职责定位产生一定的影响。
    自1999年财政部与中国人民银行等有关单位已进行了大量的考察和研究工作,并在四川、安徽、江苏等有关省份的部分地区进行了试点,目前将在水利系统进行改革试点。

    二、水利预算单位实行国库集中收付制度前的现状分析

    对水利部来说,推行国库集中收付制度,对规范水利资金管理,提高资金使用效益,促进水利事业的发展具有重要的意义。要确保这项制度改革在水利部顺利实施,就须全面、客观地分析水利行业特点和预算单位的管理特性,充分认识执行过程中可能遇到的一些问题。
    目前我国实行国库集中收付制度改革,与国外发达国家相比,存在着基础设施条件落后和改革配套措施不到位等问题,如预算法律法规不健全、部门预算不够细化、政府采购普及面不高、网络系统不完善、预算单位繁多且情况复杂等。水利预算单位的情况更是如此:
    1.水利预算单位数量多、人员多、分布广、管理级次多、规模大。据统计,2000年水利预算单位近1200个(其中:部直属事业单位358个、部属基建单位837个)。各级各类水利事业单位分布全国各地,许多基层单位,如水利工程管理单位、水文站、水资源监测站分散在边远偏僻的地区,交通、通信等基础设施极不发达。此外,水利部直属流域机构和各省(自治区、直辖市)水利厅(局)也存在着管理级次多等特点,有的单位管理级次达四级以上。水利预算单位的这一特点和现状,势必给国库集中收付制度的实施带来一定的难度。
    2.水利预算单位基本建设财政拨款的数额巨大,水利建设资金来源的渠道多元化。“九五”后3年,中央水利基本建设投资近千亿元。随着水利投资体制改革的不断深入,社会共同办水利机制的建立,许多水利工程的资金来源渠道更为多样化。单就财政渠道来说,有的基本建设项目涉及到中央、省、市、县4个不同的预算级次。这就带来一个问题:多个不同的预算级次都要对其设立账户,而在支出时,项目经费,必须要通过各级国库支付部门的审核付款,这势必影响到集中支付的预期效率。
    3.水利事业费严重不足,阻碍着水利事业单位的改革和发展。由于目前部门预算还不够细化,定额标准大大低于实际需求,致使财政预算资金供给不足的问题十分严重。据统计,2000年水利部直属各事业单位财政拨款仅能满足人员经费的40%,年人均财政经费仅8400元左右,各单位不同程度地存在着人员经费挤占公用经费的现象,严重影响了水利事业的健康发展。因此,在实行国库集中支付制度时,对此情况应予以充分的考虑,给预算单位保留一定的支付授权。
    4.水利预算单位的专项项目数量多、涉及面广,经济活动频繁,且相当多项目的专业极强,支出情况复杂。据统计,2000年水利部水利基本建设项目达3000多个,水利事业专项近300个,这些项目中,相当部分的项目具有很强的水利专业特点,如防汛岁修工程、节水灌溉工程、江河治理工程、水土保持、水文测量、水资源监测等项目。面对复杂繁多的水利项目,财政部门的审核工作量必将大大增加,若要确保有效控制各项支出的合理性,必须考虑水利预算单位的自由支付空间。此外,水利部还有相当部分的项目具有很强的水利专业特点,不宜纳入政府采购范围,所以,在实行国库集中支付制度时,还应考虑水利预算单位支付的专业性和特殊性,予以适当的支付授权。

    三、国库集中收付制度改革前需要做好的几项准备工作

    1.加大宣传力度。国库集中收付制度改革涉及面广,政策性强,牵动财政部门及每一个具体单位的切身利益,因此,水利部门必须统一思想,利用各种途径和有效方式,通过媒体大力宣传此次改革的精神,使各单位深刻理解和领会改革的重大意义,顾全大局,密切配合,齐心协力搞好改革。
    2.进一步完善部门预算。国库集中收付制度,是以科学规范的预算编制为基础的。如果做不到细化预算编制,不能将各类支出按部门分解到具体开支项目,国库集中收付制度的实施必将受到影响,甚至无法操作。因此,必须进一步改革预算编制方法,细化部门预算。一方面加快推行定员定额和细化项目预算工作,保证事业发展的需求;另一方面加快与财政部沟通,推进预算科目体系的改革,对预算收支科目重新设计和细化,以维护预算的严肃性和权威性。
    3.大力推进政府采购制度。目前水利部已有部分直属单位对政府采购制度改革进行了尝试,取得了一定的经验,但还远远不能满足国库集中收付制度改革的需要,所以,要有计划、有步骤地进一步推行政府采购制度,为实行国库集中收付制度创造有利条件。
    4.建立和完善财政管理信息系统。只有建立发达的网络信息系统,才能保证整个支付系统内部信息的顺利交换,建立和完善财政管理信息系统和网络化建设是国库集中支付最基本的技术基础。
    5.加快管理制度体系建设。目前,在国库集中支付改革总方案下,要根据水利部门的实际,深入调查,综合分析研究制定水利部门行业制度、管理办法和实施细则,为国库集中支付实际运作提供法律保障。

    四、水利预算单位实行国库收付制度的设想

    结合水利部的实际情况和行业特点,充分考虑到我国这项改革的复杂性和实施配套改革的艰巨性,在具体实施制度时,应遵循总体规划、分步实施、规范管理、高效方便的原则,有组织、有计划、有步骤地制订实施方案,稳步推进,逐步落实到位。
    根据上述原则,水利部国库收付制度改革的方案,应采用点面结合的方式,与落实改革配套制度和措施相协调,重点解决国库集中支付制度疑难问题。为了达到这个目标,水利预算单位国库集中支付的具体实施步骤可分为:
    一是水利部本级实行国库集中支付,即各类预算经费由国库直接拨付到部直属预算单位,不再通过水利部本级拨付,至于直属预算单位对其下属单位的拨款,仍采取分散支付方式,暂不实行国库集中支付。各水利部门在不断扩大政府采购范围的同时,进一步改进预算编制方法、细化预算,为进一步全面实施奠定基础。
    二是在个别单位选择部分项目作试点。由财政部和水利部共同选择2~3个具有代表性,财务管理工作规范,财务人员素质较高,计算机网络建设较好的直属预算单位对人员工资、部分政府采购项目等财政经费分别进行试点,由国库直接拨付到个人和商品(或劳务)提供者。水利部门可配合财政部门,就直属预算单位的实际情况,进行深入、细致的研究和充分的论证,制定水利部门实施国库集中支付制度的具体细则和分步实施方案。
    三是随着部门预算的进一步细化和政府采购制度的大力推广,扩大财政预算资金实行国库集中支付的范围和力度。部门预算落实到哪一级,哪一级就纳入国库集中支付的范围;实行政府采购的项目,凡是达到政府直接支付标准的,也应纳入国库集中支付的范围。水利部门还要组织力量对所属预算单位的银行账户进行统一清理,以规范管理。
    四是水利部门和财政部门共同根据直属预算单位的实施情况,对水利部门实施国库集中支付制度的具体细则进行修订。同时,完善部门预算制度和政府采购制度,在取得经验和不断规范操作程序以及相关配套措施逐渐完善的基础上,在“十五”期间,对水利部门所有预算单位,全面推行国库集中支付制度。

    国库集中支付制度改革的最终成功与否,关键在于初始时期对制度的框架设计和构建。只要深入地调查研究,了解和掌握实际情况,坚持实事求是的基本原则,采取切实有效的措施,水利预算单位实行国库集中支付制度的改革就一定能够稳步、健康地进行,并最终达到预期的目的。 


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