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浅析预算编制制度改革及影响
  2015-03-13 15:41  

浅析预算编制制度改革及影响 

水利部经济调节司  周明勤 

    1999年底,以试编部门预算为标志的财政预算体制改革正式拉开了帷幕,随后,一系列改革措施相继实施,更多的措施正在紧锣密鼓地酝酿之中。到目前,这次改革的大致轮廓已经比较清晰地显现出来。这次改革是我国财政管理体制上的一次革命,对水利等以政府职能为主的行业,将会产生重大而深远的影响。深入研究这项改革及其影响,对更好地适应改革的发展方向,促进水利部门政府职能的转变,提高争取财政资金的能力和经费保障水平,指导事业单位机构改革等,都有非常重要的意义。本文仅对预算编制体制方面的改革进行初步的分析探讨。

    一、编制部门预算

    编制部门预算是这次改革的核心内容。编制部门预算的要求包括各中央行业管理部门和直属单位要将部门内的所有收支统一编制一本预算,预算细化到单位和项目,不留待分配,提前编报时间,非特殊情况不追加预算等。这项改革最早在1999年9月开始实施,试编2000年预算。经过近两年的实施,改革带来的变化,归纳起来主要有四个方面:
    1.通过编制部门预算,中央水利单位过去财力分散、多头管理的局面得到改观,集中统一的部门和单位财务管理体制逐步形成。
    2.预算的约束性得到了进一步的强化,“一年预算,预算一年”的现象在直属一级预算单位已经不存在了。随着改革的深入,财务管理的法制化程度大大提高。
    3.水利工作的计划性和规范性得到提高。通过部门预算的编制,各部门和单位普遍要在预算编制的前一年就对下一年度的工作进行安排,并根据年度任务的轻重缓急排队。经过两年的部门预算编制以及2000年预算的执行,各单位都已经感受到了预算改革对经费供应方式的变化,正在逐步适应这一变化,改变过去计划性不强、随意性大的工作方式。
    4.“有多少钱办多少事”的观念初步建立。水利工作的热点、难点问题比较多,在过去工作计划性不高,预算的约束性不强的情况下,预算往往安排很晚,确定后还留有大量待分配资金,预算调整也频繁,很容易造成工作无重点,什么都想搞、什么都搞不好的结果。实行部门预算基本上杜绝了对无预算项目的资金安排,确立“有多少钱办多少事”的观念。

    二、改革现行政府预算收支科目分类体系

    1.预算科目反映了国家财政支持的范围和重点
    预算科目是国家财政收支的分类体系,它的范围和级次安排明确地反映了国家财政支持的范围和重点,有科目就有相应的财政经费支持,否则就没有。正因为这一点,预算科目的设置一直受到各界的普遍关注。我国现行预算科目体系是50年代仿照苏联模式建立的,主要按财政资金支出的用途分为基本建设、事业费、行政经费等大类,分类较粗,内容也不符合市场经济的要求。
    2.预算收支分类体系改革的主要内容
    首先,对科目分类进行了细化。例如过去办公费、差旅费、会议费等都在“公务费”科目中反映,新的分类中,这几个项目均属于“商品和劳务支出”,下面还要再细化,差旅费又细化为交通费、住宿费等等。
    其次,对预算支出范围进行调整,按政府各项主要职能进行功能分类,对于原来分类中不属于政府职能的予以删减,对加强的职能增加。
    以水利为例,过去水利基建、行政、事业等经费分散在不同科目中反映,新的体系按“水利”这项政府职能,专门设立了“水利”这个科目先进行功能划分,水利项下再对行政管理、防汛、水文等等进行细化。
    再次,对预算支出按经济用途进行分类。如对“水文”的支出,可以进一步按用途分为用于人员工资的支出、用于购买商品和劳务的支出、用于资产建设和购置的支出(类似于现在的基建支出)等等,对人员支出之下再进行两级细化。
    这样,通过一个“水利”科目就可以大体了解水利支出的全貌,谁用了财政资金,用了多少,干什么了,如何用的等等,都一目了然。
    3.预算分类改革,对水利行业的影响
    一是“水利”类科目设置是否全面合理,是否为今后水利事业的发展留下了发展的空间。在这个方面,水利部一直和财政部进行密切的联系协商。如经过争取,财政部同意将“水利”从第三级科目(最低级)提升为第二级,比较恰当地体现水利在国家财政支出体系中的地位,将为水利事业今后的发展留下充分的空间。
    二是分类细化后,对预算的编制提出了更高的要求。过去预算科目粗,预算也不可能太细,办一件事只要有个大概框架安排就可以申请到经费,今后就必须提前对一年中要做的每件事进行详细的计划,逐项落实,否则就拿不到经费。
    三是从长远讲,这种分类有助于提高政府行为的效率和水平。举例来说,过去基本建设经费和行政事业费分别由不同部门管理,水利工程的建设往往不考虑日后的运行管理,造成建设和管理相脱节,要改变“重建轻管”的弊端,实际操作起来比较困难。此外,行政经费和事业经费截然分离,同样也不利于政府行业主管部门对国家投入本行业的资金进行统筹安排使用,政府职能的改革和调整不能得到财政资金的相应保证,推进很困难。新的科目从体系上解决了这个问题,一个项目(功能分类)可以按需要同时安排资本购建、运行管理等多种资金(经济用途分类),进行全周期预算和多年滚动预算。这将彻底改变水利工程建设管理的格局,对提高水利资金使用效益、改变水管单位的困难局面等都有良好的效果。

    三、实行定员定额和项目预算制度

    定员定额是指财政根据机构编制管理部门的批文对应属财政供养范围内的人员进行核定,并按一定的标准核定行政事业单位的经常性费用,包括人员费用、机构维持费用和基本的经常性业务费。
    项目预算是指在定员定额的基础上,对一个部门(单位)的年度业务支出,如水利资本性购建支出(基建)、防汛、水土保持等专项业务支出以及扶贫、农业综合开发等业务支出,均按项目管理,编制年度项目预算。对项目的管理将类似于目前计划管理的模式,要求有详细的可行性分析,并由各部门按轻重缓急排序。财政部门根据当年财力和政府职能的重点进行选择安排,经批准的项目,纳入当年预算,未批准的项目,纳入项目库备选。
    笔者认为,定员定额和项目预算制度的实行,将是财政对几十年来实行的行政事业经费供应体制的彻底改革,是在当前改革环境下既能保持大局稳定,又能使改革顺利推进的一举两得的办法,非常值得认真深入地研究。
    国家财力要从非政府职能的领域退出,必须进一步强化政府职能的公共财政的建立。
    定员定额和项目预算制度正是在我国经济和政治体制改革下实行的重大改革步骤。财政将通过对原经费供养范围实行定员定额的方法,首先满足事业单位的人员工资、机构维持等最基本经费需求,以保证有一个稳定的大局,给进一步的各项改革创造有利的环境。然后重点通过项目预算,实施公共财政的一系列配套改革,符合公共财政支出范围的,重点安排,多安排,否则就少安排或不安排,政策性和灵活性很强。

    四、财政预算体制改革对水利工作的影响

    第一,随着公共财政体制的逐步建立,财政资金总体上将逐步向水利等以满足社会公共需要为主的公共部门倾斜,规模将逐步扩大,同时结构也将越来越符合公共财政的总体框架。目前水利部事业单位经常性事业经费(不含专项业务经费)的标准大致在人均8000元的水平。据初步测算,这个水平仅能满足一个普通职工按中央政策计算的工资。也就是说,当前各水利事业单位不仅要通过创收弥补实际工资缺口,而且要弥补机构维持和日常业务开支。定员定额制度的实施,必将有利于提高水利行业人均经费水平。
    第二,对于机构设置和人员编制的规范化提出了较高的要求。经过正式批准的行政事业机构及其编制是定员定额的基础,自设机构、临时机构长期化、人员编制的调剂等等做法在新体制下根本无法得到财政拨款。
    第三,经费管理上的规范性将大大增强。过去由于经费标准低,为了统筹安排财政拨款和创收收入,主管事业单位常常要在经费分配时进行调剂和综合平衡。今后经常性经费是按照定员定额落实到具体单位的,相互调剂将受到极大的限制。这对以流域机构为代表的主管事业单位现行财务分配格局将是一个很大的挑战。
    第四,财务部门闭门造车编制预算的情况将结束。过去事业费主要满足各单位人员机构经费,业务经费很少,先由财务部门编一个预算要钱,预算批准后再进行分配,对单位业务部门参与预算编制没有要求。今后每一个业务项目的预算都要有详细的可行性分析和经费支出计划,这就不是财务部门可以单独完成的工作了,只有各单位财务部门为主,各部门都关心、支持和参与,加强协调和沟通,才能完成好预算编制工作。
    第五,水利各项基础工作亟待加强。去年,财政部专门组织了预算单位的清产核资工作,对预算单位的个数、级次、编制、人数、收支情况、资产情况进行了清查,掌握了一定的基础资料。但离编好部门预算、争取水利资金的要求还有很大的距离,如水利定额标准应达到多少才能满足各单位基本开支需要,哪些开支应纳入基本定额,哪些应在项目预算中反映,属于政府职能的经常性水利业务有哪些,每年的业务量有多少,需要多少经费,财政定额能满足到什么程度,不能满足的部分如何解决,如何通过流域机构政事企分离、试行水管单位“管养分离”等措施进一步强化水利政府职能,逐步改变水利财政资金的供应方向,保政府职能,保重点建设等等。这些问题都还需要在今后的工作中很好地研究解决。


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