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关于编制水利部2002年部门预算的布置与要求
  2015-03-13 15:43  

规范部门预算编制,做好部门预算工作
关于编制水利部2002年部门预算的布置与要求

水利部经调司预算处处长     赫崇成
2001年8月8日

    这次会议主要内容是布置2002年部门预算编制工作。部门预算自1999年9月份启动以来,已编报了两年,每年都有新变化、新要求,2002年的部门预算又有较大变化。所以说,这次会议既是部门预算编制工作会又是学习研讨会、培训会,也是个吃透改革精神的过程。我们只有不断的学习,提高认识,转变观念,才能适应改革对我们工作的要求。

一、我部实行部门预算以来的情况

    社会主义市场经济体制要求,市场在资源配置方面发挥基础性作用,财政在市场失灵领域发挥作用,即政府的守夜人职能,决定了作为政府重要职能的财政制度应该是公共财政制度。即财政的职能主要是满足社会公共需要,财政不应继续从事生产性、竞争性领域的投资,应集中财力增加对政府宏观管理基础设施、公益事业的投入力度。因此现行的财政预算支出管理制度必然要调整。部门预算这种按部门、按支出功能反映预算安排的管理形式必然要产生,这是适应市场经济体制的财政改革自身的要求。另一方面,从外部监督约束来看,1999年6月审计署向全国人大提交的审计工作报告,指出了中央预算管理中存在的预算编制粗放,批复不及时,透明度不高,预算支出管理不严等问题。全国人大常委会也对预算改革提出了要求,要改进和规范中央预算编制工作,要严格执行预算法,要求财政部进一步细化报送全国人大审批的预算草案内容。在这种情况下,财政部决定加快部门预算改革的步伐,经国务院批准,从2000年开始对中央各部门实行部门预算,财政部内部机构也按照部门预算要求进行了改革,这是部门预算改革大的背景情况。

    2001年部门预算在2000年基础上,去年8月份在长春召开了预算布置会,并在部机关内各司局通报了情况。在各单位共同努力下,水利部于2000年9月20日前正式向财政部提交了预算建议,财政部于12月初下达了预算控制数,水利部立即对各单位下达了预算控制数,各单位于12月15日前向水利部报送了2001年部门预算,水利部在12月20日正式报送了2001年部门预算。今年3月全国人大批复中央预算草案后,财政部4月15日正式下达了我部2001年部门预算,水利部按照规定要求在15个工作日内正式下达所属各单位部门预算。上述工作,一环套一环,时间紧,任务重,难度大,现在我们回过头来看,尽管部门预算编报工作还有许多需要进一步完善的地方,但总体上来看,我们按照要求,比较好地完成了各项预算工作,最后我们向财政部报送的部门预算仅文字说明就达8万多字。我们能够比较好的完成各项任务是各单位,特别是在座的各位努力工作的结果。在2001年部门预算编制过程中,大多数单位领导重视,组织协调得力,从事预算编制工作的同志不辞辛苦,加班、加点,牺牲节假日休息时间认真完成部门预算编报工作,这种工作精神、工作干劲是感人的,是难能可贵的,在此,表示感谢。

    总结一年来的工作,取得的主要成绩是:

1、部门预算的观念进一步深入人心。通过两年来推行部门预算使各单位、各部门、各级领导对部门预算有了进一步的认识,今年年初,水利部经调司在上海召开了“预算体制改革会议”,部机关各司局及所属各单位负责同志参加了会议,翟部长做了重要讲话,这次会议进一步宣传和布置了部门预算改革,进一步提高和统一了各级领导对部门预算的认识,强化了预算观念。

2、从形式上做到了一本预算,预算编制和审批进一步规范、严格。

3、加强了预算基础工作。年初,经调司组织了七个流域机构进行基本支出预算定额标准和业务工作费用测算工作,前不久组织了测算成果初步审查。各流域机构都作了大量细致的基础工作,提出了本流域机构的测算定额标准和业务费需求基本情况,对本流域系统的业务工作和基本支出做到了胸中有数。最近,我们去财政部预算司汇报工作时,汇报了流域机构基本支出和业务费测算工作,他们很感兴趣,希望我们尽快拿出成果报给他们,作为今后核定部门预算定额标准的参考。这项工作我们要再下大的功夫,尽快提出最终成果。

    同时,水利部水资源司、水文局也组织流域机构分别对水资源、水质监测和水文业务费进行了认真测算,取得了很好的成果。

    另外,各事业单位完成了预算单位清产核资工作,初步摸清了家底,为下一步预算改革打下了良好的基础。

4、增强了预算法制观念。实行部门预算以来,预算法制观念逐步得到加强,配合审计监督检查,加大了对部门预算的外部监督力度。随意变更预算,临时追加预算的现象大为减少。部门预算强调按制度办事,按程序办事,约束了不规范的做法。

5、增强了财务工作的协调力度,提高了管理水平。

    存在的问题:

1、到目前为止尚未建立起科学的预算支出标准和预算定额,预算分配还没有摆脱传统的“基数法”。分配给各单位的预算指标基本上还是考虑与上年平衡。

2、预算基础工作仍然比较薄弱,尽管2001年预算编制质量较上年有较大提高,但离规范要求仍有较大距离。各单位对基础数据、基本情况的说明重视不够,仍然存在漫天开价,但又缺乏支持依据,文字说明过于简单等现象。基本工作量等数量化的东西说不清楚。同时,各单位项目储备不够,平时缺乏项目储备意识,一旦上级要求提供这方面的资料,多数单位不能及时提供。我们的工作不仅要求质量,时效性也非常重要,如果抓不住时机,一切等于零。

3、目前我们编制的部门预算,仅仅做到了形式的统一,其实质内容并没有到位。当然从国家来讲,预算改革也远没有到位,今后几年在预算编制上每年都将有较大的改革。这里所说的预算工作实质内容没有到位主要体现在:只在部属一级预算单位做到了实行部门预算,而在一级预算单位以下各级预算单位并没有真正实行部门预算。特别是流域机构,预算到本级就没有再往下推行。这个问题要引起注意,2002年一定要在你们所属单位开展部门预算编制工作, 部门预算要细化到单位,细化到项目。

4、有些单位财务部门协调不够,没有建立起预算编制的办事程序,工作显得杂乱无章,编制出的预算不够全面,不能全面反映单位的实际情况,这种工作状况不能适应改革要求。财务部门在预算编制过程中协调工作非常重要,我们要充分发挥、调动各业务部门的积极性,他们最熟悉、最清楚单位的具体业务工作内容,预算质量与业务部门的支持有很大关系。只有组织协调好各部门关系,将部门预算的要求与业务工作的需要很好的结合起来,才有可能编制出高质量的部门预算。

二、部门预算改革的主要内容

    7月12日财政部召开了“中央部门预算改革工作会议”,会议要求部门预算改革必须坚定不移的按照既定的目标走下去,无论遇到什么困难,都要积极稳妥的向前推进。部门预算改革的目标是将现有预算分成两部分,一是基本支出预算,实行定员、定额预算管理;二是实行项目支出预算。这项改革争取用3-5年时间全面完成。为此,财政部从今年3月份开始从部内各司局抽调人员成立了预算改革小组,专门对下一步预算改革方案进行研究。并起草出台了《中央部门基本支出预算管理试行办法》、《中央部门项目支出预算管理试行办法》、《中央部门预算申报标准文本》和《2002年政府预算收支科目》。

    2002年部门预算改革的主要内容为:

1、进一步扩大改革实施范围,加大综合财政预算改革力度。主要措施是:对预算外收支严格按收支两条线管理,在2002年首先对具有行政执法、执罚和国家赋予行政性收费职能的单位的行政性收费,取消收支挂钩的预算核定方式。这部分行政性收费纳入财政预算内资金统一安排编制综合财政预算。对各部门预算外收入实行收、缴分离,即票、款分离。

2、按基本支出和项目支出分别编制预算。2002年先在中央级行政单位开支的行政经费和具备条件的事业单位实行定员、定额核定其基本支出预算和项目预算,这些单位要按照两个“办法”要求编制预算。其他单位也要参照两个办法编报预算。

    具体要求是:基本支出预算在“一上”时,只填报基础数据和相关资料,不再要求编报具体需求数量。财政部根据基础数据确定预算定额标准,下达预算控制数。项目支出预算要按照“项目预算管理办法”和“项目申报标准文本”的格式要求、内容和程序填报,并排列出先后顺序,对符合条件的项目,由财政部商中央部门同意后列入财政部项目库,财政部再根据资金情况,按先后顺序来安排。

    2002年行政单位和部分事业单位按上述办法编制预算。对于水利部直属单位的预算编制工作,按照财政部要求,也要参照上述办法编报。也就是说,部直属单位预算也要分成两部分:基本支出预算和项目支出预算。基本支出预算在“一上”时只填报基础数据,大家可以看2002年预算表,要填报哪些数据列的很清楚。项目支出预算的编报格式要参照“办法”编制,这里的“参照”主要是项目的评审可以不要求做,由于我们各事业单位2002年不进行试点,相对可以宽松一点。但宽松不是说不按规定的格式编报,其他内容还要按规定编报。这里强调一下,各单位开展正常工作的业务经费,如果放在基本支出预算中,则难以反映出这方面的经费需求,如放在项目预算中,这些经费又是经常性的,每年都发生的,势必会受到影响。经请示财政部预算司,这些业务经费要分清经常性经费和一次性经费。对经常性的业务经费应纳入基本支出预算,作为单项核定,并在文字说明中分项详细说明。其中要注意区分经常性业务费中的人员和业务费用,这些费用应按定员、定额核定,其余部分按单项核定业务费需求数量。在预算安排上,财政按照优先保证基本支出预算的原则,在满足基本支出预算的前提下,按照“有多少钱,办多少事”的原则确定项目支出预算。

3、2002年所有行政事业单位、社会团体都要正式编制政府采购预算,并与正式预算一并批复执行。这是作为预算改革的一项重要内容提出来的,各单位一定要认真组织编好政府采购预算。2001年部门预算中也有政府采购预算,但绝大部分单位没有很好的填报。从当前形势要求看,要大力推进政府采购的力度,把它当成反腐败的一项重要措施来抓,按照有关规定,凡符合政府采购目录范围的物品都要进行政府采购。另外,凡符合联合集中采购目录范围的物品都要进行联合集中采购。中纪委、监察部、审计署、财政部制定了监督管理措施,凡发现应进行政府采购而未实行政府采购的要追究有关领导、人员的责任。所以,各单位一定要给予高度重视,认真组织编报政府采购预算。这里要注意以下几个问题:

    一是不能盲目采购,采购预算要实事求是,根据自身的财力状况和事业发展需求编制,不能一方面经费严重不足,维持单位基本运行都困难,另一方面又大量进行采购。二是一定要注意政策,根据资金使用管理规定的使用范围确定采购内容,特别是购买小汽车等一定要有合法的资金来源。三是采购的内容一定要有预算根据,是属于预算项目内需要采购的物品。四是一定要落实资金来源,凡资金、预算不落实的不能填报政府采购预算。

4、2002年部门预算编报程序仍实行“两上两下”制。与过去不同的是:“一上”时基本支出预算只填报基础数据。“二上”时即编制控制数预算时,各部门可根据财政部下达的基本支出预算,根据实际情况在“目”级科目之间自行调整。各单位按上级下达的各项基本支出预算控制数填报。实际上,我们编报的基础数据只起到一个要钱的作用,财政部一再强调:各部门自己编制目级科目预算时,要严格按照现行的各项规章、制度执行,不得自行扩大人员工资、补贴等发放标准、数额。更不允许在安排基本支出预算时对一些“目”级支出留下硬“缺口”或在基本支出预算与项目支出预算之间进行调整。部门预算正式批复后,各单位要严格执行,不得随意调整,部门调整预算要有政策依据和分项调整说明,并报财政部审核批准。

    如遇国家出台的重大政策性变化,如:调资等情况,当年财政部不调整定额标准,只作为追加预算处理,下一年度统一调整定额标准。

    对于预算执行过程中的超收问题,如预算外收入、其他收入的超收,我们有些单位在编制下年预算时留有余地,没有打那么足,结果实际执行中,收多的怎么办?对此财政部规定:原则上结转下一年度安排,确实需要当年安排支出的,要按规定程序报财政部审批。超收为什么结转下年安排?因为各单位编制综合预算时,少报的收入部分,财政部已在核定定额标准时用财政资金补足了,那么单位预算外超收部分应属于财政资金,不能由单位自主安排,需结转下一年度,弥补下一年度预算支出。

5、2002年对预算科目的“目”级支出科目进行了调整。将原一般预算支出中的12个目级科目,调整为44个目级科目,细化了预算编制。

6、2002年国务院26个部委及相关单位(高法、高检及中央各主要预算单位)编制的部门预算要单独报全国人大审议。

三、关于2002 年部门预算编报工作要求

1、时间要求:从现在开始各单位2002年部门预算编报工作正式启动。部门预算编报工作有严格的时间要求,按“两上两下”的编报要求,第一轮的预算,各单位务必于8月底前报送到水利部。第二轮务必于11月底前报送到水利部,哪个单位不按时报送都会影响水利部的审核、汇总和及时上报工作。这是作为一条纪律要求,加班、加点也要赶出来。

2、编报的预算要保证质量,提高预算编制水平。

(1)预算编制要突出反映单位中心工作,保证主要工作的开展,要考虑到需要与可能,合理、合规、合法安排预算。这就要求我们要充分预测下一年度的主要工作,在预算编制前要全面清理一下本单位各部门的经常性业务工作和重点工作,要突出重点,提出的预算要有充分的依据、目的、意义、内容、措施和效果。预算构成一定要清楚,即为什么做、怎么做、效果是什么、具体要花多少钱都要一一回答清楚。

(2)预算编制要充分体现国家有关政策,如:工资政策、补贴政策以及各项资金管理的规定、范围、标准等。同时体现一要吃饭二要建设,确保重点支出,压缩一般性支出,以及厉行勤俭节约,反对铺张浪费的原则精神。

(3)数字要准确,逻辑关系、勾稽关系要正确,不能漏填、漏报。

(4)要体现综合预算原则。各单位的预算不仅要反映财政补助的数字,还要反映事业收入、经营收入、预算外收入及其他收入的情况。

    总之,只有各单位的预算编好了,才可能使水利部的汇总预算编好,我们才可能提出有力的争取财政支持的预算,从而对各单位批复的预算才可能符合实际情况。

3、扎扎实实地做好预算的基础工作,为预算编制提供有力的支持和保障。

    随着预算改革的深入,基础工作显得越来越重要,没有扎实的基础工作很难完成预算编制工作任务。2002年部门预算的基本支出预算,在“一上”时就只要求填报基础数据。过去,我们平时对这些基础工作重视不够,尽管我们也做了大量的工作,但仍很难满足工作需要。所以各单位一定要给与足够的重视,实事求是的填好各项基础数据。

    预算基础工作包括以下内容:一是全面准确的界定本单位的职责、职能和年度工作目标;二是把握本单位各项事业发展规划和实施计划,掌握本单位机构设置、人员编制与构成;三是彻底清查单位占用的资产、资源的使用情况、质量状况以及分布状况;四是认真测算本单位支出范围、开支标准,并分析近年来单位的财务收支状况及预算执行情况。这些基础性的工作都是测算预算定额,细化、规范部门预算的最基础工作,各单位一定要扎扎实实做好。需要注意的是:基础数据的填报一定要实事求是,任意扩大、缩小单位的资产、资源占用情况都不会给单位带来好处,而且会给预算核定带来虚假因素。财政上对与事业单位职能不相符合而多占用的资产、资源,在下一次事业单位改革中将会在经费上不仅不安排维持性预算,而且对不合理的占用提出收回处置意见。对有意缩小资产、资源占用,而提出购置申请的单位,也不可能在经费上给予安排。所以说,从长远看报多、报少都有弊病,我们还是实事求是比较好。

    前一阶段各流域机构做了大量基础性的工作,对基本支出预算和各业务经费进行了认真测算,并取得了初步成果。但这还不够,各流域机构还要再认真核实一下,再挤一下水分,把工作量、政策依据、理由充实一下。同时特别注意:要突出特点,反映出本流域机构业务工作不同于其他一般事业单位的特点。别的单位花费同样的钱能完成的工作,本单位为什么完成不了,多花的钱用在什么地方等问题都要讲清楚。

    基础工作另一个内容是建立项目支出预算项目库,据了解我们绝大部分单位还没有启动这项工作。目前财政预算改革进展很快,每年都有较大的动作,财政部从2002年预算开始建立财政部的预算项目库。水利部也要相应建立项目库,我们各单位的项目库是基础支撑,如果各单位没有项目,水利部的项目库也没有内容。所以各单位要通过2002年部门预算的编制把项目库建立起来,这是一项非常重要的基础工作,各单位一定要下力气,平时就注意项目的积累和整理编制工作,不要等到编制部门预算时才想起来,临时拼凑项目,这样提出的项目很难做到论证充分,也很难保证质量,更难要到钱。

4、精心组织、加强协调,确保水利部部门预算编报工作圆满完成任务。

(1)各与会代表要向本单位主管领导做好汇报工作,要汇报好部门预算改革精神和要求,要汇报财政部和水利部对2002年部门预算的布置、安排要求,并提出做好预算编制工作的具体实施方案和意见,取得单位领导的重视和支持。

(2)财务部门要做好组织协调工作。2002年部门预算编报工作时间紧,涉及面广,任务重,需要协调的工作很多,财务部门一定要做好组织协调工作,要精心设计一下,安排好这一阶段的工作。目前部门预算报送时间已定,工作量集中,大量具体问题需要协调,再加上一些单位人手不够或新从事这项工作的同志对有关政策、有关情况不太熟悉,这些因素都要考虑到,以避免工作程序混乱影响工作进度。需要特别强调的是:预算编报工作必须紧紧依靠领导,在单位主管领导的领导下进行工作。这主要体现在:第一,要让单位主要领导和领导班子把握本单位的主要工作,并在预算中充分反映,同时了解单位资金状况和资金安排情况;第二,预算安排的内容和项目,要经单位领导班子讨论,对于那些项目需要安排,那些项目不安排,那些项目排再前面,那些项目排在后面等问题都需要领导班子决策;第三,便于组织协调,预算编制过程中有什么问题、矛盾,由单位领导出面协调,有利于问题矛盾尽快解决。

(3)各单位要加快预算管理人才培养。尽快的培养一批业务精通,能够了解和把握国家宏观政策,懂计算机操作的预算管理人才。今后几年,部门预算还会有较大的改革,形势发展需要我们尽快培养人才,以适应工作需要。所以希望财务部门的领导要给予重视。另外,从事预算岗位工作的同志最好要稳定,不要频繁变动,这样对工作不利,有条件的单位要在组织机构上给予保障。预算工作作为财务管理的重要内容起着龙头作用,不仅仅是编报预算,预算的执行更需要下功夫。所以,组织机构和人员的保障是最基本的要求。

    总之,希望各单位能够按照2002年度部门预算编报工作的要求,认认真真地、高质量地按时完成预算编报任务。


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