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强化水利财会基础工作 积极推进水利预算改革
  2015-03-13 15:43  

强化水利财会基础工作 积极推进水利预算改革

水利部经济调节司司长 王文珂
2001年元月 上海

    各位领导,同志们:
    为尽快适应国家财政改革对水利财经工作带来的新形势、新要求,经部领导同意召开本次座谈会。主要目的是总结我部前一段预算改革工作情况,布置水利预算改革的下一步的工作。上午翟部长和财政部张红兵司长、娄洪处长就建立公共财政的内容、主要原则以及给水利工作带来的机遇和挑战做了深入的阐述,希望同志们一定要认真学习领会,下面我就前一阶段水利部预算改革工作情况做一个简要汇报,并就下一步工作谈几点意见,供大家讨论时参考。
    一、前一阶段预算改革工作情况
    近两年来,根据财政部的预算改革精神,结合我部工作的实际,我司在翟浩辉副部长的直接领导下,在各部门、单位的大力支持和配合下,加强部门预算改革工作,精心组织预算的编制和实施,同时加强了对预算改革的研究、宣传和组织准备工作,为下一步改革打好基础。经过大家的共同努力,各项工作都得到顺利完成,取得了很大的成绩。主要做了以下几方面的工作:
    1、精心组织,及时编制预算。2000年预算的编制与执行比较顺利,在时间紧、任务重的情况下,我司组织精干人员,在各单位的大力配合下,重点在新增专项经费的项目编制上下功夫,力求做到项目预算围绕中心工作,每一个提出的项目都要有具体工作内容、开支方向和规模以及达到的目标。经过努力工作,及时地完成了2000年和2001年部门预算的汇总编制、上报和批复执行工作,基本上保证了我部年度重点工作、重点项目和部机关、直属单位基本经费需要。2001年的预算控制数比2000年又有一定程度的增长。预算编制质量较上年有了较大幅度的提高,仅预算的说明就达8.5万多字,重点更加突出,内容更加翔实。
    2、调整财政经费供应结构,重点保证水利中心工作开展。根据政府职能的调整和建立公共财政的总体思路,对财政经费供应结构和方式进行了初步的调整。部门预算要求将部门和单位的各项经济资源进行集中统一管理,统筹安排,将有限的资源重点用于保证水利中心工作的开展,提高资金的使用效益。主要做法是:一方面对增量经费的安排要保证部中心工作开展,另一方面对原有经费基数的安排进行了适当的调整,削减一般,保证重点。进一步增强了对水利政府职能履行的经费保障能力。
    在编制预算的过程中,从部机关到各直属单位都开始综合考虑各项资金来源的使用安排,除了保证基本人员机构经费开支外,增量部分的资金主要安排在改革和部中心工作方面。我司在安排资金投向和规模时,从过去单纯从各单位人均总量的增长考虑,改为在保证基本人员机构经费开支前提下,重点保证部年度中心工作的开展、保证年度改革任务的完成。如结合我部的工作重心从工程水利向资源水利的转变,加大了对水政管理、水资源管理、水质监测工作的经费投入。过去这几项业务经费很少,近两年每年都有数千万元的增长,很好地保证了水利政策法规建设、执法监督和水资源规划、宣传、监测、保护以及实施取水许可制度等工作量大幅度增加对经费的需求,尤其是保证了黑河流域水资源管理、黄河水资源调度、引黄济津等的管理经费需要。另外,我司还对在京事业单位改革、我部重要行业管理任务等方面的经费需求进行了重点的保证,取得了比较好的效果。
    与此同时,我司根据部领导的有关指示精神,对事业单位的经费供应结构进行了一些调整,逐步削减对具有经营性质的事业单位事业费供应,适当削减事业单位一般性事业费基数,集中一部分财力建立事业单位改革专项经费,用于流域机构解决改革中出现的特殊问题和特殊困难。
    3、以清产核资为中心,强化预算改革的各项基础工作。根据财政部的有关改革思路,开始进行我部各项预算改革的基础准备工作。主要是:今年年中向直属单位下发了关于做好2001年预算编制准备工作的通知,对下年度预算工作中可能出现的改革措施和各单位应该做的准备工作进行了通报和布置。同时,分别布置了对防汛岁修、水文和防汛通信设施运行维护、水资源保护等重点业务领域进行业务量和经费需求的基础数据普查,为下一步实行零基预算打好基础。截止目前,几项普查工作已经基本完成,我司将在进一步工作的基础上向有关部门报送,争取在今后零基预算中体现。此外,主要为预算改革服务的直属单位清产核资工作基本完成。通过此次清产核资工作,对我部直属单位的机构设置、性质、职能、人员配备、各项资产、年度收支规模以及业务范围等状况有了一个比较全面准确的定量描述,有利于充分表现水利事业单位承担的重要的政府职能以及财政经费的差距,是下一步实施零基预算的重要依据。
    4、积极协调,争取有利的预算科目改革方案。针对财政部提出的预算科目的改革方案,提出了我部对水利相关预算科目的改革意见。经过与财政部的多番协商,目前财政部基本上接受了我部的意见,提升了“水利”科目的预算级次,将“水利管理”(包括行业管理、规划、宣传、培训等)等明确纳入支出科目,同时正考虑将原拟划归“环境保护”科目下的水土保持、水资源保护、水质监测等科目仍列入“水利”项下。这些工作为今后国家财政进一步增加水利相关支出项目、增加对水利的投入渠道和规模打下了很好的基础。
    通过两年来部门预算改革的各项试点工作,我部预算管理工作的科学性、规范性都有了比较大的提高,取得了很好的成绩。主要体现在:
    1、通过部门预算试点工作,财力分散、多头管理的局面得到了初步的改观,集中统一的部门和单位财务管理体制初步形成,为建立适应新形势发展的水利财务管理体系奠定了良好的基础。
    2、水利部门法制观念有了较大的提高。通过近两年加强以《会计法》、《预算法》为核心的财经法律法规的宣传学习和在部门预算编制、执行中的贯彻落实,预算的约束性得到了进一步的强化,依法依规安排和使用资金的现象得到了普遍的认同,违法违纪的现象大大减少。
    3、水利工作的计划性和规范性得到了一定程度的提高。通过部门预算的编制,各部门和单位普遍要在预算编制的前一年就对下一年度的工作进行安排,并根据年度任务的轻重缓急排队。这是各部门和单位工作方式的一个重大转变。经过两年的部门预算编制以及2000年预算的执行,各单位都已经感受到了预算改革对经费供应方式的变化,正在逐步适应这一变化,改变过去计划性不强、工作计划的随意性大的工作方式。
    4、“有多少钱办多少事”的观念初步建立。水利工作的热点、难点问题比较多,需要解决的困难也不少,大家都希望能在短期内解决尽可能多的问题。但各项财政资金毕竟是有限的,不可能一下把所有的问题都解决。在工作计划性不高、预算的约束性不强的情况下,这种做法很容易造成工作无重点,什么都想搞、什么都搞不好的结果。除了进一步开源节流外,关键还要树立“有多少钱、办多少事”的观念,把有限的资金用于水利中心工作的开展和重点工程的建设,干一件事,就干好一件事。在这个方面,各部门、各单位也都有了一个比较好的开端。
    二、下一阶段财政支出管理体制改革计划
   (一)改革的背景、内容和存在问题。
    1、改革的背景。财政支出管理体制改革是从编制2000年部门预算开始的。1999年6月审计署向九届人大第十次会议报告了对1998年预算情况进行审计的情况,其中反映了国家预算管理中存在的两个关键问题,一是国家预算过粗、不细化,不能充分反映财政对各行业、部门的预算情况,不利于人大对国家预算进行审议和监督;二是预算批复时间太晚,以往预算没有按《预算法》规定在全国人大批准后30天批复到各部门,各部门也没有在15天内批复到所属单位。因此全国人大明确要求编报部门预算。在此背景下,财政部于当年7月24日向国务院提出了预算编制改革方案,国务院于8月31日批准了改革方案,决定从2000年预算开始实行部门预算。当年12月25日,九届人大第十三次会议通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》,对预算的编制、执行、审查、监督提出了明确的要求,在法律意义上进一步确定了预算改革的方向。
    2、改革的主要内容:各部门要将部门全部经费收入支出情况统一编制一本部门预算,不留缺口;编制的预算必须细化到直属二级单位和项目;年初预算批复之后,原则上不再调整,预算追加等变更要通过国务院审批;选择教育部、农业部等四部委作为试点,将其部门预算连同中央预算草案提交全国人大进行审查。
2000年部门预算改革在各方的努力下,基本达到了预期的目的。
    3、存在问题
第一, 尚未建立科学的支出标准和预算定额。在沿用传统的“基数法”编制预算的情况下,必然造成部门间经费保障水平不一和苦乐不均的现象,有悖于公共财政的原则。主要原因是我国还没有建立涵盖全部经常性支出的完整的定额体系。
    第二, 专项项目资金的预算编制尚未建立完整科学的评审机制。
    第三, 配套的改革措施还没有跟上。预算科目还是采用老的体系,分类方法不够科学;部门预算与政府采购工作还没有有机结合起来;国库集中收付制度还没有推行。
    第四, 财政部和中央各个部门的机构设置也还不能适应部门预算的要求。
   (二)财政部推进部门预算改革的设想
    根据财政体制改革的要求,为适应部门预算管理需要,财政部对内设机构进行了大幅度的调整,并扩大了试编部门预算的范围。在2000年中央部门试行部门预算的基础上,2001年地方部门预算也将积极推行。同时,2000年部门预算试点工作选择了教育部等四个部门的部门预算单独送全国人大审议,2001预算年度要将国务院所属的29个部门(含我部)部门预算单独上报全国人大审议。主要安排如下工作:
    1、进行定员定额和项目预算试点
    在财政部前一阶段的布置中,曾明确要在今年开始实行零基预算,即按照定员定额支出标准核定和编制人员经费和公用经费预算,按项目核定和编制事业专项、基建、科技三项费等支出预算。近日,根据各部门提出的意见,财政部对实行零基预算的安排进行了一定的调整,具体安排如下:
    2001预算年度,选择国家计委、外经贸部、科技部等10个部门进行定员定额和项目预算的试点工作。
    2002预算年度,对全部行政费实行按定员定额标准和规范的项目预算方法编制预算,同时选择若干部门对事业费进行定员定额和项目预算试点。
    2003预算年度,在中央部门全面推开。
    2、推进预算科目的改革试点
    我国现行预算科目体系是五十年代仿照原苏联模式建立的。为适应预算管理的需要,财政部将对现有的预算科目体系进行改革,将对预算列支范围进行调整,对于不规范的支出将起到极大的制约作用。目前财政部已经拿出了改革方案,正在征求地方及中央各部门的意见,初步安排2001年4月份出台,要对2001年部门预算按新科目体系进行试填,并要大规模组织培训。编制2002年预算时正式执行。
    3、逐步建立国库集中收付制度
根据这个制度,今后所有的财政支出都将由财政部门按照预算统一拨付用款单位和项目(政府采购项目直接拨付供应商),不再经过主管部门和单位。财政部将在对行政单位的人员工资进行统一支付的基础上,计划分三步逐步建立国库集中收付制度:
    第一步是在今年制定出改革总体方案并报国务院批准的基础上,2001年选择几个中央部门和部分省率先实施国库集中支付改革。目前已经确定了20多个部门和粮库建设等专项资金进行试点,其中包括我部。第二步是在2002年扩大国库集中支付改革范围的同时,进行国库集中收入制度的改革。第三步是在2003年全面推行国库集中收付制度。
    这个改革措施对各部门预算管理工作提出了更高的要求,要求部门预算更加清晰、更加细化、更加规范。
    三、我部部门预算改革下一步工作设想
    为了做好我部部门预算改革工作,我司下一步将在多个方面加强工作。总的原则是,围绕财政宏观改革措施的推进,结合水利工作的特点和管理现状,做好改革的前期政策研究、中期宣传贯彻落实和后期的配套制度建设三个阶段的工作,积极稳妥地推进水利财务管理体制改革。
    1、财政管理体制的改革是我国经济体制改革的必然要求,是大势所趋。它对过去几十年来国家、单位固有的财政财务管理体制进行了比较彻底的改变,涉及面广,影响力大。我们应该充分领会和大力宣传改革的必要性和重要性,使水利干部职工都能了解改革的方向,为改革做好充分的思想、组织和制度准备工作,尽快适应改革带来的变化。我们将按照改革的进程,通过各种形式进行宣传活动,并适时举办针对不同层次的培训班、研讨班。
    2、财政管理体制的改革,必将对今后各项水利工作的开展产生重大的影响,对此我们必须有清醒的认识和充分的准备。我们将根据财政部近年改革计划,积极开展不同层次的调查研究工作,充分评估各项改革措施对我们当前水利工作思路、管理体制、制度体系、工作程序等等各方面可能产生的影响,并形成一套符合水利工作实际的改革实施方案和意见建议,为财政部和水利行业各部门、单位提供决策的依据。其中最重要的:
    一是要适应部门预算要求,进一步增强部门、单位工作的计划性,规范工作程序,减少临时动议,即:提前安排,早作打算。一方面要充分预测安排下一年度工作,重大项目、活动不要漏项,另一方面要继续牢固树立有多少钱干多少事的观念,量力而行。
    二是在清产核资工作的基础上,对水利各项经常性开支进行研究、分类和汇总,制定出人员开支、机构维持开支和经常性业务开支的综合定额和分类定额,为财政部门合理制定水利部门定员定额提供事实依据。这是一向非常重要的工作。建议从现在起,各单位,特别是流域机构就要行动起来,组织力量认真详细地对各项经常性开支进行科学的测算,不仅是提出几项分类标准定额,更重要的是这些标准包含的具体工作量。这样才能有理有据地争取财政的支持。希望各单位能用2-3个月的时间完成这项工作。这项工作要有紧迫感,再往后拖,时间就来不及了。
    三是要尽快建立项目预算制度。要根据水利发展的规划和年度计划,对各单位、各部门年度经常性开支之外的专项业务经费进行项目管理,加强项目预算库建设。对库内的项目都要进行充分的可行性论证,明确项目实施单位、工期、工作量、单价、预算、预期效益等。库内项目按照单位事业发展和水利建设的实际情况,分清轻重缓急,提出预算安排的重点和顺序并实行项目动态管理,要在平时就注意储备项目。
    四是要针对有关改革出台后对各单位财务管理体制上带来的影响进行研究,包括财务部门的机构和岗位设置、内部管理程序、所属单位的经费管理关系等内容。
    3、进一步做好2001年我部部门预算的编报的后续工作。2001年预算控制数经过我们各单位、各部门的努力,已经编制完成,按时报送财政部。但这项工作并没有全部完成,还有相当多后续工作要做,要做好部门预算审核过程中的调整和说明、解释工作,保证我部2001年预算高质量地、顺利通过全国人大的审核。
    4、财政部已经确定我部为国库集中支付的试点单位。从2001年度,所有水利财政资金都将由国库根据预算直接拨付预算单位和项目,不再通过我部转拨。我们将根据财政部门的总体要求,积极落实这项工作,并针对改革后的变化,及时研究制定有关配套管理措施,加强对水利资金使用的监督管理。
    5、开展零基预算试点工作。鉴于零基预算将在2002年全面推开的实际,建议流域机构借鉴有关试点部门的作法,选择一些单位对定员定额和项目管理进行试点。我们将配合各单位的工作,及时总结经验,为2002年全面实行零基预算打基础。
    6、积极推进政府采购试点工作。要在财政部对于政府采购的整体安排基础上,积极探索政府采购这一新型的支出管理方式。在此前,有的直属单位已经尝试进行了一些集中采购的工作,如黄委对石料、在郑单位用煤的采购和松辽委对冬季取暖用煤等的集中采购,积累了一定的经验,取得了比较好的效果。我们将在此基础上,选取几个单位,按照财政部有关政府采购的规范性文件要求进行进一步试点工作,为全面推广这个管理办法摸索经验。
    四、建议
    针对财政体制改革的形势和我部下一步的设想,现对各单位预算和财务管理工作提出以下几点建议:
    1、进一步转变工作方式,进一步加强工作的计划性、规范性。部门预算改革的出发点是改革部门和单位的财务管理体制,但其影响是全局性的。从大的方面讲,公共财政体现了政府职能和政府履行职能方式的转变,从各部门、各单位来讲,对各部门各单位的工作思路、工作方法都是一个重大的冲击。各部门各单位的领导和职工都应该给予高度重视,进一步转变工作方式,进一步加强工作的计划性、规范性,树立“先有预算、后有支出”及 “有多少钱办多少事”的思想和办事原则,适应改革的要求。
    2、加强领导与指导。部门预算是我部和各直属单位的收支预算,一个部门一本,一个单位一本,各单位是编制预算的主体,财务部门是预算的主管和协调部门。因此,各单位应进一步落实财务统一管理的体制,以财务部门为龙头,集中统一、严格审核把关,一个口对上级财务部门。为此,建议各单位领导同志加强对这项工作的领导,大力支持财务部门的工作,充实财务部门的力量,挑选业务精、责任心强的同志从事本单位预算的编制工作。在必要的情况下,还可以参照财政部和我部财务部门的机构改革模式对财务部门的机构进行相应的调整。
    3、调整和理顺财务管理关系。各单位,尤其是流域机构,要着手划分各级预算单位的界限,从预算编制到执行都要层层落实,形成一个完整、细致、准确、可靠的预算体系。要在保持过去改革成果的前提下,着手调整与下属单位的财务管理关系,理顺财政预算资金拨付与所属单位上缴的财务关系。该由财政拨款解决的问题,应通过努力,逐步落实渠道加以解决;不该由财政拨款解决的问题,应通过逐步调整财务管理关系,通过其它渠道解决。
    4、分清主次和轻重缓急。要对现有的业务工作进行比较彻底的清理,理清思路。搞清楚哪些是经常性的工作,哪些是临时性工作;哪些是政府职能,应该由财政解决,哪些是自身经营性活动,要通过市场机制解决。这些工作我们不做,没有人会做,我们自己都搞不清楚,做不好,就不可能将我们承担的政府公益职能充分地展现给中央领导和有关部门,得不到承认,也拿不到财政的钱。“酒香也怕巷子深”。这些问题搞清楚了,下一步预算改革进行定员定额和项目预算才能有扎实的基础资料和数据。
    5、要精心组织做好本部门、本单位预算的编制工作。目前我们正处在改革的攻坚阶段,改革内容多、力度大、时间紧,不能再象过去那样按部就班。各单位一定要预先做好各项准备工作,科学提出项目,详细进行说明,确保在规定的时间内保质保量完成预算编制工作。在我们刚刚完成的明年正式预算的编报过程中,绝大多数单位,尤其是各流域机构,都能够顾全大局,加班加点,在两三天的时间内保质保量地完成了预算的编报工作,体现出这些单位领导的高度重视和财务干部队伍的过硬素质。同时也有个别单位重视不够、责任心不强,在规定的时间内没有及时报送报表,给我们的汇总工作带来了极大的被动。应该强调的是,我们的编报工作,直接影响到我部以及各直属单位明年各项工作能否正常进行,资金能否正常到位。因此,我再次恳请在坐各位领导多多关心支持我们的工作,以便我们更好地提供服务。
    6、加强管理,严格执行批复的预算。预算一经批复,就是具有法律效力的文件,必须严格执行。未经正式的程序批准,不得擅自更改。这是我们进行各项财务工作的依据,也是审计监督工作的依据。各单位一定要严肃预算执行工作,不能再像往年那样“一年预算,预算一年”。2000年预算执行总的是好的,但据我们了解,有些单位的预算一直没有向下级单位进行批复,致使年终决算与预算可能发生较大的差异,这种情况严格讲是违纪行为。哪一级预算没有及时批复,哪一级就要为执行中出现的问题负责。预算经正常程序批复后,就各负其责,这是常识。希望各单位领导和财务部门都要尽快适应预算工作的变化,严肃预算工作纪律,避免违纪现象发生。
    与此同时,要深入领会部门预算改革的精神,结合自身特点,积极探索适合部门、行业特点的预算编制和管理的方法和途径,可选择一些单位进行试点,总结积累经验,为整体改革提供借鉴。改革过程中出现的问题,一定要及时与我们联系,及早想办法解决。
    谢谢大家。


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