当前位置: 首页->专题报道->学术研讨->水利经济与财务->经济政策
关于部门预算改革与编制
  2015-03-13 15:45  

    当前的预算管理体制改革是建国以来的财政管理体制上最大的一次改革。过去的改革只是在收入管理体制上进行了调整,这次进行的以支出体制为核心的改革,步子迈的很大,对于财政部和各个部委都是从来没有经历过的,受到了国务院和全国人大的高度重视。财政部的决心很大,准备迎难而上。

    一、 财政预算管理制度改革的几个问题
    财政预算管理制度改革包括编制部门预算、细化预算内容、国库集中支付以及政府采购等,在这里主要讲一下部门预算。
   (一) 部门预算的有关概念
    部门预算是一个全新的概念,概括起来有以下几个方面的内容:
    1、部门预算是市场经济国家财政部门管理的基本组织形式,把部门作为预算编制的基础单元,预算从各部门、各单位编起。
    2、财政预算要落实到每一个具体部门,预算管理也以部门为依托。我们过去预算管理都是按资金性质归口进行管理,现在要改变这种做法,把所有不同性质的资金统统编到使用这些资金的部门中,这样,通过一本预算就能知道各个部委花了多少钱,这些信息过去都是不知道的。
    3、对“部门”要有严格的资质要求,“部门”必须是对财政部门有领拨关系的一级预算单位。
    所以,部门预算是一个综合的预算,它既包括行政单位预算,又包括事业单位预算;既包括正常支出预算,也包括专项支出预算;既包括预算内的收支计划,又包括预算外的收支计划;还有基金预算等。编制一个完备的部门预算不是一件容易的事情,既需要大量的基础性工作,又需要现代技术手段的支撑;既涉及到部门之间和部门内部财务管理机制的调整,又是对财政部自身的革命。这就要求我们要转变观念、逐步推进,先进行试点,最后全面铺开。在去年四个部门进行试点的基础上,今年将在29个部委进行试点,明年就会全面实行。
   (二) 实行部门预算改革的背景和必要性。
    1、背景:
    我国的财政预算管理制度是在计划经济体制下逐步形成的,过去是模仿前苏联统收统支的模式,改革开放以来,中国财政预算管理体制进行了比较大的改革,其中主要是在收入管理上,80年以前,财政管理体制是统收统支,各部门花多少钱就给多少钱;80年以后进行分灶吃饭;83年对企业进行了利改税;88年体制上又进行了划分税种、核定收支(但并不是完全的分税制体制,仅划分了税种) 改革;93年进行了分税制,主要是对地方的财政收入体制进行了改革,规范了国家与企业之间的分配关系,规范了中央和地方的分配关系。然而,在支出管理方面一直没有进行深层次、根本性的改革,目前,现有的预算支出管理体制已经越来越不适应社会主义市场经济体制和依法治国、依法行政的要求。
    2、必要性:
    ①财政支出预算编制不合理
    第一、预算编制比较粗。由于以往上报的预算草案中没有有关部门的具体数字,只能是按功能分类,即分成基建、挖潜改造、支农、行政管理、科学研究、国防等二十多类,同时,预算也没有细化到二级单位,所以人大无从审核,导致在预算中经常出现上级挤下级、行政挤事业、人头费吃专款的现象。
    第二、时间长。经人大审核后,各项预算分配给哪个部门也不清楚,只能按功能分配给财政部各司,各司再按部门进行二次分配,这样分,时间就会拖的很长。
    第三、 不规范。以往在预算刚刚确定,甚至还没有确定时,要求追加预算的文件就来了,这是大家深有体会的。
    ②财政资金的支付制度不科学
    我们现在实行的是分散支付制度,以中央财政资金为例,基本程序是:部门根据年度的预算指标和用款进度按期填制“请款单”,送财政部主管司,主管司审核后送预算司的总会计,总会计审核以后,结合库款的调动情况,填制拨款凭证,将预算资金从国库拨到各部门,各部门再分配使用。这种支付制度存在两个弊端:首先,支出过程脱离财政监督,容易造成层层克扣、节流,产生腐败现象;其次,财政资金分散支付和储存,造成资金滞留现象严重,效率不高。
    ③财政资金的使用效率不高
    现在,各部门、各单位使用财政资金采购货物和劳物的行为都是各自分头进行的,以这种方式进行的政府采购,弊端非常明显:一是财政资金的使用和分配脱节,财政部门无法进行监督;二是采购过程不透明、不公开,随意性比较强;三是不经济,政府部门零星采购,成本偏高,也不利于规范企业竞争;四是强化了地方保护主义,不利于形成统一的市场。
   (三) 部门预算的主要内容和编制程序
    1、部门预算的内容
    包括一般的预算和基金的预算。各部门要根据历年的收入情况和下年的增减变动因素,测算本部门的预算收入,收入预算要按收入类别逐项核定,行政性收费、预算外收入以及部门的其他收入也要核定到单位和具体项目。各部门要根据国家现有的经费开支政策和规定,测算各部门预算支出,要按照预算年度所有的因素和事项,分轻重缓急测算每一级科目的支出需求,个人的工资性支出要按编制内的人数核定,公用经费要按照部门分类、分档,按定额和项目编制预算,基建、挖潜、科技三项费用、建设性专款等都要进行项目论证,测定支出概算。
    2、部门预算的编制程序和步骤
    ①中央预算编制的程序
    第一步:各部门编制、汇总和上报本部门的预算建议数
    第二步:财政部农业司按照职能对各部门的预算建议数进行审核并下达预算控制数
    第三步:各部门根据预算控制数编制预算,再报送财政部
    第四步:财政部再对各部门的预算审核汇总,报送人大
    第五步:经过人大批准后,由财政部统一批复给各部门
    ②部门编报预算的程序
    部门或单位编制和上报预算建议数,根据预算控制数编制和上报部门预算数。
    第一步:基层单位编报预算给上级部门
    第二步:二级单位编制、汇总单位预算并报上级部门
    第三步:一级部门编制、汇总部门预算并报财政部
    第四步:财政部审核部门预算
    ③财政部审核上报部门预算的程序
    预算司把各业务司局的指标切块,各业务司局通过预算专网在自己的权限范围内审核各部门的预算数据,再给各部门下达预算控制数,根据全国人大批准的后的中央预算,预算司向各部门批复预算。
    第一步:部门编报预算上报财政部预算司
    第二步:预算司汇总预算数并拆分预算数
    第三步:各业务司局审核后再报预算司
    第四步:预算司汇总后报国务院
    第五步:国务院审定后报全国人大
    第六步:人大批准通过
    第七步:财政部批复给各部门
    第八步:各部门执行
    ④财政部预算批复的程序
    根据人大要求一个月之内批复预算。
    第一步:全国人大批准预算以后,财政部预算司布置各业务司局编写预算批复说明
    第二步:财政部预算司汇编批复说明,打印批复表
    第三步:有关业务司局会签批复
    第四步:部领导签发
    3、部门预算与传统预算编制方法的比较
    相同点:
    ①仍然实行“两上两下”的编报方法
    由各部门编报预算建议数上报财政部,财政部审核后下达预算控制数,各部门再根据预算控制数编制本部门的预算报财政部,财政部再根据人大批准的中央预算草案批复给各部门。
    ②仍然由财政部和有预算分配权的有关部门按经费性质审核部门预算建议数和下达预算控制数,这次改革不改变这些部门的分配权
    不同点:
    ①预算编制的时间提前了
    国务院下达预算编制的时间是九月初,提前了两个月;下达预算控制数的时间改在人代会之前,提前了三个月;财政部在《预算法》规定时间内批复预算,提前三至五个月。
    ②一个部门一本预算
    过去各部门预算是按功能分到财政部各司,现在要求各部门财务司局一个口径对财政部,将部门所有的收支统编到一本预算中。
    ③预算编制的方式不一样
    原来是由各部门替下属单位按资金性质的不同代编,现在则要求预算必须从基层单位逐级编制、层层汇总。
    ④编制预算的范围不同
    原来部门预算编制只考虑预算内收支,不考虑预算外和基金的预算,现在部门预算编制的范围就宽了。
    ⑤批复的方式不同
    原来批复预算是由财政部各业务司司和有预算分配权的有关部门独立向各部门批复,现在改由预算司统一批复,这样能够保证部门预算的质量,按时批复给各部门。
    (四)做好部门预算改革的配套改革措施,除了编制部门预算,还要做好以下几项工作:
    1、改革预算科目
    我国现行的政府收支分类是在建国初期形成的,基本框架几十年没变。随着社会主义市场经济体制和公共财政框架的逐步建立,对外开放和国际交流的发展,现行科目的缺点和局限性就日益突出,主要表现在:一是收支范围窄,不能全面的反映政府收支活动;二是收支分类比较粗,不利于细化预算编制和强化预算约束;三是分类体系结构不科学,难以客观、准确地反映政府各项职能活动;四是分类方法与国际通行做法差别比较大,不利于国际之间进行比较。更为重要的是现在的收支分类已经严重影响到当前部门预算的编制,涉及建立国库集中支付制度、政府采购的改革和推进。改革以后的收支分类分为三大部分:一是部门分类,公、检、法、政府机构、党政机构等都在部门分类中体现;二是功能分类,就是现在的类、款、项、科目,表现政府财政支出的功能;三是经济分类,就是现在的目级科目,表现政府财政支出的具体经济用途。
    2、做好公共资源统计工作
    要编好部门预算,首先要摸清各预算单位的家底。财政部已经进行了清产核资,主要是为下一步制定部门预算中的定员定额标准奠定基础。
    3、进行行业定员定额和项目预算试点工作
    财政部从明年开始要实行零基预算试点,按照定员定额支出标准核定和编制人员、公用经费预算,按照项目核定事业专项、基建和挖潜改造支出。各部门的项目一定要排好先后顺序,所有的项目都要提供项目说明书,对项目的依据、投资、技术都要做出详细的论证和说明。基金预算也要落实到项目上。
    4、 实行财政资金国库集中支付
    财政部近期将选择两个部门率先进行财政资金国库集中支付试点工作。这次选水利部做试点有以下四点意义:
    第一:这次试点工作是国务院、财政部的领导建议和确定的;
    第二:水利部在国民经济中有着突出的地位,是一个重要的社会公益部门,也是国家财政支付的重点;
    第三:财政部希望通过这次试点运行来检验方案,探索和完善有关的办法和措施,积累、总结相关经验,为下一步全面推行打好基础;
  第四:选择水利部作为试点部门也是对水利部广大干部、职工的信任和重托
  5、推行政府采购
  近年来,财政部在逐步规范和推广政府采购方面已经出了五个办法,今后还要进一步扩大采购的规模和范围。

  二、对部门预算编制的几点要求
  (一)水利部要高度重视部门预算编制工作
  部门预算编制这项工作改革力度很大,涉及面广,不是经济调节司一个部门能完成的,需要部领导的重视、各个司局、直属单位和流域机构的共同配合,财政部也会积极进行协调工作,保证各项改革的推进和试点工作的成功。
  (二)组织上要充分给予保证
  由于部门预算编制涉及面广,必须在财务部门内部和财务、业务部门之间进行很好的协调组织,因此必须要有一个有力的组织保证。建议各部门、各单位成立专门编制预算的小组。
  (三)部内分工要明确
  部门内部的各司局要明确责任,做到分工合理、相互配合、环环相扣,保障部门预算编制工作顺利进行。
  (四)明确编制部门预算的指导思想和基本原则
  (五)部门预算要有预见性
  部门预算的编制较过去预算大幅度提前,因此,各部门要充分预计下一年度的业务工作,认真估算各项业务工作所需的资金,准确把握部门工作的重点,这样的预算才能保证部门工作的顺利开展。

  三、财政部与水利部如何配合协调工作
  财政部去年对内设机构进行了一次较彻底的改组,新的机构去年6月19日正式运转。按照部门预算要求,财政部农业司设立了水利处,专门负责联系水利部的工作。水利处要主动了解情况,积极反应问题,认真研究对策,做好服务工作。同时对水利部提几点希望:
  一是要做好水利部内部各司局的协调工作,要明确财务部门是一个口径对财政部,部门预算的编制应由财务部门牵头,其他部门密切配合,明确责任、严格审核、共同把关。今后凡是涉及到资金、预算等有关财务问题,应先向财务部门反应,需要向财政部反应的,财务部门要有初步的处理意见,然后再和财政部交换看法。
  二是打好基础、精心准备,编好以后年度的部门预算。
  1、进一步划分各级预算单位的界限,要做到从基层单位开始编预算,形成一个完整地、细致地、可靠地部门预算。
  2、要摸清各项经济资源,做好部门和单位的清产核资工作,为预算编制提供扎实的基础数据。
  3、要抓大事、保重点。部门预算中的项目的编制一定要体现水利部当前的中心工作,要有超前意识,重点项目应重点解决。
  4、要深入领会部门预算改革的精神,结合水利自身的特点,积极探索适合本部门、行业特点的预算编制和管理方法的途径,及时总结经验,不断开拓进取,在实行部门预算的改革中建立新机制,树立新形象。


相关信息
水利部国际合作与科技司      版权所有  |  北京北科博研科技有限公司      技术支持