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关于国库集中支付
  2015-03-13 15:45  

关于国库集中支付

财政部国库司   娄洪处长

一、国库改革的必要性
  现在,大家一般都通俗的认为国库就是国家金库,但是,国库不仅仅是国家金库的概念。国库的概念是指保管、管理财政的资产和负债,以及反应预算执行情况的一系列财政职能,国际货币基金组织也有同样的定义。衡量一个国家国库管理水平的高低,主要有两个方面:一是看国库对财政资金的现金管理的水平;二是看国库能不能及时提供准确的预算执行报告。如美国的美联储的库款就保持三五十个亿来保证支付,剩下的财政资金也没有沉淀,而是买国库卷,或是进行资本运营,如澳大利亚就有专门的国库公司。我国的国库管理过去基本上没有现金管理的概念,一方面库款叫紧,另一方面资金大量沉淀在各级帐户上,且预算执行的情况也出不来。根据我们研究,现在国际上国库管理制度有三个基本特点:
  1、采用国库单一帐户进行管理,整个财政性的资金只保存在一个国库单一帐户内,而且在一个总分类帐体系中核算。
  2、在支付行为发生之前,财政资金的存款余额只保存在国库单一帐户内,只有当支付行为真正发生时,资金才会流出国库单一帐户。
  3、都有一个专门的支付执行管理机构
  如美国有1900余人;法国在各部门的公共会计师开支付令的有3000余人;匈牙利的国库改革刚完成,有800多人;目前,我国国库司刚成立,有37人。
    我国为什么要进行国库改革呢?主要是考虑现行的制度有以下四个方面的弊端:
  1、预算执行的运行控制不规范
  在我国,普遍存在财政收入虽然已经实现了,但它在有一个阶段是没有进国库的;支付还没有发生,但资金已经流出国库。这两段的财政管理是失控的。
  2、预算执行的信息无法及时的反应出来
  无法了解预算执行情况也就导致政府部门无法进行宏观调控,在国际上,现在是特别强调宏观调控的。
  3、现金管理效率低
  就是资金使用效率低。我国现在很多地方发不出工资,除了预算安排有问题外,在现金管理方面也存在一定的问题。
  4、不利于加强监督,甚至会导致腐败现象的发生。主要是与资金在各级帐户上分散保存有关系,就给挪用专户资金,搞定期存款获取利息等,提供了可乘之机。
    鉴于以上四点弊端,我们一定要改革。不改也没有退路了。我国财政收入每年增长一千多亿,但我们还保持着比较落后的国库管理体制,与发展已经配不上套了。东欧最近也在进行改革,西方实行市场经济的国家在五十年代已经进行了国库改革,大家为什么改呢?主要是发现这种方式是管理财政资金的最好的方法,再找不出更好的方法来保管财政的资产和负债、管理财政资金。最近,哈萨克斯坦采用了“休克疗法”,在一夜之间就改了。而我们准备采取的是“渐进式”的,估计要用三到五年的时间来完成。

二、基本思路和原则
  我国国库管理体制改革的基本思路是:既要借鉴国际经验,也要结合中国的国情,建立以单一帐户体系为基础,财政资金的缴拨方式以集中收付为主要形式的现代国库管理制度。按照这个基本思路,在现代国库管理制度建立后要坚持四条原则:
  1、要有利于规范管理
  今后我国整个的财政收支都要在这种规范的体系下运作。各部门的预算编制、资金使用的权限还是在各个部门。只要有预算,国库就会拨款,预算能细到什么程度,国库就要细到什么程度。如:黄河水利委员会下的小浪底工程,在现行体制下小浪底工程申请支付要通过黄委,改革后,申请支付也是要通过黄委。
  2、要加强监督,增加透明度
  今后我们会建立财政信息管理系统,则每一笔支付都要通过支付执行机构,这样使每一项经济活动都有一个记录,就会促使各部门自身的财务管理、会计核算也要相应的加强。
  3、要方便用款
  国库改革之后,在规范的前提下,要使各部门的用款更加方便。如:国家中央直属粮库,作为试点,目前已经运行的很好;还有车辆购置费改为车辆购置税,每年两百亿;还有工资的集中发放等,国库集中支付普遍受到了用款单位的欢迎。在作为试点的几个省、市内,财政资金的支付都是当天到帐,如:上次有一个项目,曾经在银行贷过款,财政资金拨付后,就被银行“做客”了,试点采用的查询信息系统当时就反应出几点几分被银行“做客”了,就马上找银行,并要求银行把钱还给项目,然后再由项目还款给银行,这样的资金流动才是正规的。
  4、要分步实施
  我们不准备采用“休克疗法” 来进行改革,而是借鉴国际经验,结合中国的国情,采取“渐进式”的改革。

三、我国国库的单一帐户体系的内容
  在这次国库集中支付的改革过程中,我们没有完全按照西方的做法,只保留一个国库单一帐户,而是结合中国的国情,设立了一个包含以下五类帐户的集合:
  第一、国库单一帐户
  该帐户开设在人民银行,现在的预算资金、专项建设基金就在此帐户中核算。
  第二、财政部门的零余额帐户以及相应为预算单位开设的零余额帐户
  为财政部门开设零余额帐户其实是财政部门革自己一命,使自己的帐户上没有余额过夜。如:长江干堤工程用款,它有一大块资金是通过国库直接向供货商支付,该工程申请了资金后,国库就会委托建行当时支付给该工程(假设零余额帐户开在建行)。实际上在白天银行采取的是一种垫款行为,到了每天营业终了时,国库再从人民银行的单一帐户中清回,即补充该银行的存款准备金,把资金流清平即可。
  为相关预算单位开设的零余额帐户的户名、印鉴是预算单位自己的。主要是考虑一些小额的、日常性的资金不要都到财政部来开支付令,财政部和银行有协议,一个月内,类似资金不管该单位什么时候用、用多少,只要在预算范围内,银行是不会卡的,银行每天的支付由财政部每天营业终了后从人民银行清回,保证银行的资金平衡就行,相关预算单位的这些支出还是按科目、按月、按年报具体支出。
  第三、小额资金帐户
  我们考虑到一些很小的、零星的支出,给有关的一些单位开设一个小额资金帐户,使这些单位的差旅费、招待费等一些费用方便支出。
  第四、预算外专户
  预算外资金以后有三个前途:一是直接取消;二是逐步地进入国库单一帐户内;三是保留一段时间,以后逐步弱化,直至最后取消。我们考虑了目前的现状,决定目前还是暂时保留此帐户。但是,我们要通过预算改革逐渐地弱化它,直至最后取消此帐户。
  第五、特设过渡性专户
  在政策性银行内封闭运行的资金,我们就让它进入此帐户,如:粮食风险基金等。
  今后,主要就是这五类帐户进行国库集中支付,我们称把这五类帐户合起来称为国库单一帐户体系。总的发展趋势是逐步地以国库单一帐户来保留和核算所有的财政性资金;零余额帐户主要是为方便支付和清算服务的,这样就基本能保证主要的财政性资金的余额保留在单一帐户内,使支付过程中的中间环节大为减少了。

四、收入收缴程序的改革
  现行的《国家金库条例》内规定收入缴库有三种缴库方式:一是就地缴库;二是集中缴库;三是自收汇缴。后两种方式都是设立过渡帐户,问题很多。今后要减并为两种缴库方式:一是就地缴库;二是集中汇缴。明确集中汇缴要当日进入国库单一帐户,不允许保留超过一天。改革总的原则就是要取消各类过渡性帐户。另外,收入的退库等还是要经过财政部门来确认,近期还不是改革的重点。

五、支付的分类
  财政支出从经济学原理的支出是否对资源产生直接需求上一般分为两大类:一类是购买性的支出;另外一类是转移性的支出。为了支付的管理方便,我们把支付按要求分成四类:
  1、工资支出
  因为公务员是为政府服务的,工资支出是为了购买这种服务。目前,所有的国家在工资支出上都是单独管理的。
  2、购买支出
  主要是指大宗的购买支出,即采购除了工资以外的服务、采购货物、采购工程等。
  3、零星支出
  主要是小额的支出。考虑到帐户不一样,所以也作为支出的一种。今后零星的标准可以与政府采购联系起来,政府采购目录内没列的,或政府采购列了,但额度比较小的,在具体支出时就可以作为零星支出。
  4、转移支出
  是指体制性的转移支付。
  今后财政资金的支付主要是两种形式:一种是财政直接支付;另一种是财政授权支付。按照不同的开支付令的主体来区分的,财政直接支付是由财政直接开支付令,把资金直接支付到商品和劳物供应商,或下级财政部门和预算部门,工资、购买支出直接到供货商,转移支出到下级财政部门;财政授权支付是小额的、日常性的支出。

六、支付程序
  我们把支付程序分为两大类:一类是财政直接支付程序;另一类是财政授权支付程序。
  财政直接支付的基本程序是:把部门预算做好之后,当需要支付时,财政部按照资金使用计划,按照预算部门相应的管理权限,支付执行机构再审核是否符合预算,最后把支付令开到某家代理银行,由银行付款,每天营业终了,在通过国库单一帐户清平,大额支付当时就清平。
    财政授权支付的基本程序是:根据年初预算、资金使用计划,由代理银行向预算部门、单位支付。

七、相关的配套改革措施
  这次改革,需要各部门、地区、单位统一思想认识,因为这次改革是关系到我国财政管理能不能达到国际先进水平的一个标志。思想认识统一后,还有以下几项配套改革措施:
  1、部门预算编制的改革要进一步推进
  财政还要细化、规范预算的编制,预算编制的改革还需要进一步的推进,包括政府收支分类也要更加地细化和规范。
  2、要有相关的法律保障
  这项改革涉及到《预算法》、《金库条例细则》、财政总预算、会计制度等都要做相应的修订,此外,我们还要建立一些新的管理办法,当前最主要的是《财政资金支付管理办法》,我们还要相应的建立《收入管理办法》、《收入退库管理办法》等一系列的法律法规配套。
  3、要有组织机构保证
  财政部要设立财政支付资金机构,有关部委对财务的管理也要加强。
  4、要建立财政管理信息系统和国库支付管理子系统
  5、要建立银行清算系统
  现在,中国人民银行正在建“中国现代化支付系统”。
  6、要建立新的监督、制约机制
  有三个方面的监督制约要加强:一是各预算单位内部要加强监督、制约;二是财政系统自身内部也要加强监督、制约;三是中央银行对代理支付业务的商业银行要加强监管。在总体上审计部门要对财政、各部门的预算执行加强监督。

八、具体实施的步骤和考虑
  从以往来看,国库的改革,国外一般需要五到七年才能改完,我们这次提出在三年左右,“十五”期间内争取基本到位。

九、水利部先行一步的基本考虑
  在先行期内,财政部国库司准备与水利部经济调节司一起考虑水利资金的一些特殊情况,确保水利部的资金使用不受影响,还要与水利部共同做好宣传、培训工作。
    另外,在权责发生制下资金管理与预算有所分离的问题,总预算会计的问题等等,财政部与水利部在这些方面都要进行详细、认真地研究与探讨。


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