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城乡水务一体化管理是水资源可持续利用的必然选择
  2015-03-13 15:49  

城乡水务一体化管理是水资源可持续利用的必然选择 

辽宁省水利厅  程世迎 

水资源是人类赖以生存和发展的重要自然资源,一切社会和经济活动都极大地依赖水资源的保障。21世纪城乡之间经济社会发展存在的主要矛盾之一将是战略资源即水资源的分配问题。因此,必须从城乡居民生活、环境、工农业生产的高度,看待城乡水资源的管理问题。城乡水务一体化管理即对涉水事务的统一管理,就是对水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护实行全方位、全领域、全过程的统一管理。其核心是水行政主管部门代表国家对水资源所有权的统一管理,其根本目的是实现水资源的优化配置和可持续利用。

一、我省水资源管理现状及存在问题

(一)我省水资源管理状况

1、水资源现状及开发利用状况

辽宁省是我国北方干旱地区水资源严重短缺的省份之一,全省多年平均水资源总量为363亿立方米。由于我省的水资源时空分布不均,存在如下特点:一是水资源贫乏。人均占有量为860立方米,为全国人均占有量的三分之一,在全国排在第21位。二是年际变化大,年内分配不均。全省最枯年与最丰年比值一般为2—4倍,辽东鸭绿江流域为4—6倍。而西部地区和沿海诸河为7—20倍。在年内分配上,汛期水资源量所占比重大,为全年的70%—80%,其他季节仅为20%—30%。三是地区分部极不均匀。东部地区鸭绿江流域水资源最为丰富,占全省的25%,人均占有量4035立方米;西部地区渤海西岸诸河、西辽河、青龙河流域水资源最为短缺,占全省的14%,人均占有量506立方米;南部地区辽东沿海诸河流域水资源量占全省的23%,人均占有量1062立方米;中部辽河中下游地区水资源量占全省的38%,人均占有量642立方米。四是与人口、土地资源、经济发展组合极不平衡。目前,全省水资源开发程度40%,其中,中部地区人口、耕地均超过全省的一半以上,国民经济总产值占全省的70%以上,而水资源量仅占全省的38%;东部地区鸭绿江流域的人口、耕地不足全省的8%, 水资源量却占全省的25%;辽西沿海诸河流域和辽东沿海诸河流域开发程度分别为37%、22%,这两个流域除大凌河、小凌河、碧流河、大洋河外,均属源短流急的独流入海河流,不易开发。

面对水资源严重短缺的局面,同时存在着:一是水资源的严重浪费。由于供水工程老化失修和管理不善,在工农业和城镇生活取、供、用水过程中,跑、冒、滴、漏现象普遍存在。据初步调查,全省灌溉水有效利用率仅为40%,全省城镇工业用水重复利用率为70%,工业万元产值取水量平均高达130立方米,是发达国家的10—20倍。二是地表水体污染严重。全省每年排放废污水量为28亿立方米左右, 80%以上的废污水未经处理直接排入水域。据监测,辽河、浑河、太子河、大辽河、大小凌河、六股河的大部分河段为4—5类水质,有的超过5类。随着乡镇企业的发展,水污染有从城市向农村扩大、由中下游向上游蔓延的趋势。三是局部地区地下水严重超采。由于历史原因,我省部分地区大量开采地下水,造成了地下水超量、海水入侵等一系列的环境地质问题。全省已形成地下水超采区16个,主要分布在沈阳、大连、鞍山、锦州、营口、辽阳、葫芦岛等七个市。地下水超采和海水入侵面积达2100平方千米,其中地下水超采面积1500平方千米,超采量达4亿立方米;大连、营口、锦州、葫芦岛等沿海地区,海水入侵面积由八十年代初的50平方公里发展到九十年代的766平方公里,导致一些水源工程报废或效率降低,给当地的工农业生产和群众生活造成较大的损失。

2、水资源管理现状

我省的水资源管理起步于七十年代末期,经过了三个发展阶段。一是自1978年至“七五”末期,开始对工农业和部分城市取用水实行申请审批管理,完成了第一次水资源评价及相应的各项水资源规划等基础工作,并自1988年开始征收水资源费;二是取水许可制度得到全面实施。开展了大规模的发放取水许可证工作,初步建立了以取水许可管理为标志的水资源权属统一管理体制,这是权属统一管理阶段;三是“九五”期间,取水许可管理进一步深入开展,基本实现了对水资源的开发、利用、保护实施全过程动态调控,水资源管理进入动态管理阶段。已形成以水资源权属管理与开发利用管理、水资源保护与水污染防治为中心的水资源管理体系,全省水资源统一管理的格局已经基本形成。全社会水的商品意识、水资源可持续发展意识有了明显提高。社会各界越来越关注水和水问题;取用水单位和个人的节水意识明显提高,珍惜水、节约水的良好社会风尚逐渐形成;各级领导和有关部门对实行水资源统一调度和管理必要性的认识更加深刻。这些都为我们进一步加强水资源统一管理,顺利开展各项工作营造了一个良好的氛围。

3、水务改革情况

在国内外大力推进水务改革的影响下,1997年以来我省借鉴国内外先进经验,首先在桓仁县进行试点,对城乡水务一体化管理进行了积极探索。到目前全省已有朝阳、本溪2个地级市、桓仁、北票等9各县(市)实现了城乡水务一体化管理。

水务改革试点以来,我省的试点区一方面理顺了水资源管理体制,实现了所有水是活动同意游说行政主管部门管理,另一方面,城市供水保证率、供水质量得到进一步提高,特别是2000年,在我省遭受建国以来的特大干旱的情况下,是试点区能够统筹该区域的城乡水资源。通过优化调度缓解了城乡用水紧张的局面。比如朝阳市在今年遭受特大春旱的情况下,通过调度新建的阎王鼻子水库合理补充市区地下水资源,有效缓解了朝阳市城市供水紧张的矛盾;北票是在水务改革前,县城自来水因供水水源不足和管网老化等因素的影响,每到春节前后,一些远、高、漏地区的居民就时常无水可用,致使居民年年上访或向市政府打电话,有关部门对此问题始终没有得到彻底解决。2000年实施水务改革后,水务局全面考虑,及时新建城镇供水水源,同时对城市供水管网进行改造,是城市自来水供水能力大大加强,在2001年的春节期间未发现供水达不到的地区;桓仁县1997年时是水务改革以来,对县城的供水农业用水统筹兼顾,强化水源工程建设和城区供水管网的改造,使县城供水杜绝了“夏天和浑水(洪水污染了水源),冬天无水喝”的局面;兴城市1998年实施城乡水务一体化管理后,合理开发利用有限的水资源和城区及周边地区的供水管网的改造,不断扩大供水范围,使城镇自来水的供水企业不断扩大,城镇自来水的供水保证率不断提高。

(二)存在问题

面对缺水、水污染及水资源浪费的局面,我省各级水行政主管部门虽采取了一些积极措施,如本溪、朝阳市等2市9各县(市)先后实行了水务一体化管理,在节水、治污等方面取得了一定的成效,但是,由于我省的水资源严重短缺,加之管理起步较晚,初期水资源的无序开发,造成局部地区水资源开发利用程度过高,不能满足水资源可持续利用的要求。就全省的水资源管理而言,其主要症结:一是条块分割,多头管理,政出多门,各行其是,难以实施水资源优化配置和综合治理;二是与水有关的部门单位的趋利行为愈演愈烈,有利的是抢着管,无利的事都不管。存在的主要问题基本可以概括为,体制不顺,模式不新;法规不全,缺乏保障;投入太少,技术落后。而且关键性的基础性工作严重欠缺。主要表现在:

1、水资源统一管理体制尚未完全理顺。虽然省政府在本次机构改革中进一步明确,水行政主管部门负责统一管理水资源,但一些体制问题还没有彻底理顺,如水资源费未实现统一征收,节水管理还处在各自为政、条块分割的状态;跨行政区域的河流,其上下游、左右岸、干支流的协调及水量调度、防汛、抗旱、水土保持等问题,往往因部门、地区之间利害关系和意见不一致,经常扯皮挚肘和发生纠纷;按自然规律和供水常规要求,水质与水量是不可分离的统一体,应有水行政主管部门统一管理。但在向江河等水体排污一系列有关水质保护治理问题上,环保、建设、市政等部门各行其是,致使排污与水质保护、治理脱节,使水质保护治理难度愈来愈大,如辽河中下游因水质恶化,水体已基本丧失使用功能;地下水与地表水同是水资源的组成部分,具有相互补给的特性,按自然规律和水量调节常规要求,应有水行政主管部门或设立专门机构统一管理,但在地下水取用水、水资源费征收等方面,地矿、建设、市政、水利等部门互不沟通,以至于局部地区的地下水超采日趋严重,漏斗不断扩大,引发一系列的地质灾害。

2、法律法规不健全。有些法规和规章不符合国务院和省政府机构改革的基本原则,已不适应当前及今后管理的需要,如《辽宁省水资源费征收管理暂行办法》、《辽宁省取水许可制度实施细则》等。有些管理工作还没有立法,如在节水方面等。

3、管理手段落后,技术不先进。目前我省在水量水质监测、基础数据的采集与传输、地表水与地下水联合调度等方面还处在手工操作和人为决策的水平,这与水资源管理科学、快捷不相适应,亟待改进和创新。

4、管理经费不足。目前,我省水资源管理工作主要来源于征收的水资源费。由于水资源费征收标准偏低及使用不合理,省本级的管理经费不足,致使水资源评价、规划等全省性的工作难以实施。另外,因取水量小,水资源费征收额少,全省有近三分之一的县级水资源管理机构经费没有保障,有时人员开支都有困难,管理工作难以正常开展。

总之,种种问题的症结都在于水资源管理体制不理顺,相关法规体系不健全,水行政主管部门统一管理水资源的职能不到位,多头管理导致分散管理,难以实现水资源优化配置和综合治理,更难以实现水资源可持续利用。

二、实施城乡水务一体化管理是实现水资源可持续利用的必要措施

(一)、水资源的动态自然属性决定着必须实行城乡水务一体化管理

有限的水资源在天上水、地表水、地下水三种形式下相互转化,循环往复,和为一体。在人类活动的影响下,它的优化配置不可能自然发生,必须通过行政、经济、法制等手段进行调节。为了减少不同层次利益主体在追求效益最大化过程所产生的对资源的破坏与浪费,必须由政府授权水行政主管部门来实现水资源的宏观调控,在不同层次、不同时间、不同空间对水资源进行合理分配。

(二)、城乡水务一体化管理是水资源可持续利用的必然选择

我省地处半干旱地区,水资源在时空分布上极不均匀,同时与人口、土地、地区经济发展的组合极不平衡。传统的计划经济体制下形成的水资源部门分割管理,“管水源的不管供水,管供水的不管用水,管用水的不管排水,管排水的不管污水治理与回用。”严重违背了水资源的循环规律,从而加剧了水资源的紧缺情况。因此,理顺水资源管理体制是实现水资源优化配置和可持续利用的关键。

(三)、城乡水务一体化管理符合社会主义市场经济的发展要求

城乡规模的扩大、人口增长与城市化程度的进一步提高,必将对水资源的配置与管理体制提出更高的要求,将使传统水利向现代化水利转变,使工程水利向资源环境水利转变,使农村水利向城乡水利转变,就必须遵循市场经济对水资源优化配置的要求,由政府统一性是水资源所有权,对使用权和经营权在统一管理的基础上适当分离,逐步理顺水价,形成良性循环与可持续利用。

三、推进城乡水务一体化的几点建议

(一)建立权威、高效、协调的水资源管理体制

“十五”届五中全会通过的《决议》提出,要改革水的管理体制。这是在党的重要文献中第一次对水的管理体制改革提出明确要求。江总书记指出:“水资源不足,已经成为制约国民经济和社会发展的重要因素。解决这个问题,关键是要加强水资源的节约、保护和科学利用,努力提高水的利用效率。”朱总理指出:“水资源短缺,使我国经济和社会发展的严重制约因素,在强调进一步加强水利建设的同时,把节约和保护水资源作为一个战略性问题提出来,非常重要。”因此,我省应借机构改革这一有利时机,加快推进全省水资源管理体制的改革,进一步推进城乡水务一体化改革,逐步建立权威、高效、协调的水资源管理体制,实现全省水资源的“五统一”管理。

(二)完善水资源管理法规体系

权威、高效、协调的水资源管理体制要有一套完整的法规作为依据和支撑。现行的水法、水污染防治法中有些条文已不适应社会主义市场经济条件下的水资源管理,有些地方法规由于受当时条件的限制,在许多方面已不适应当前的水资源管理体制。面对新形势下出现的新情况、新问题,急需国家和各级政府尽快修改和完善相关法律法规,使一切水事活动都有法可依,使每一个环节都有章可循。“十五”期间我省计划拟订和修订《辽宁省计划取水节约用水管理条例》、《辽宁省水资源费征收管理暂行办法》、《辽宁省取水许可制度实施细则》、《辽宁省水资源管理条例》等与水资源相关的法规。

(三)要有明确的管理目标,精干的专业队伍和协调的行动措施

随着水资源供需矛盾的日益突出,水资源优化配置和可持续利用的理念在全省已得到各界人士的广泛共识,水资源开发利用和管理的规划、目标、方略渐趋成熟,尤其是水务改革试点的成功。但就全省而言,在理顺管理体制、完善法规体系、协调行动措施和投入人力、财力等方面还要加大力度,加快步伐。当前,要在用水节水、排污与治污方面狠下功夫,学习发达国家的先进经验,运用水价政策和水权制度,引导节水、减污,提倡爱水、惜水、护水,努力建设节水型社会。

(四)加强水资源管理基础建设

为进一步做好全省水资源的优化配置和可持续利用,管好用好水资源,首先要做到水资源总量在时间、空间的分布上要清楚。目前我省正在开展《辽宁省第二次水资源评价》、《辽宁省水资源开发利用规划》、《辽宁省水资源保护规划》、《辽宁省水资源管理信息系统》、《辽宁省行业用水定额编制》、《辽宁省节约用水规划》、《辽宁中部区域水资源实时监控管理系统》等上述工作,就是要研究水资源的分布特点,并根据其特点进行合理规划。

(五)建立稳定可靠的投入机制

开展水资源管理工作需要有足够的资金作为保障。多年来,我省水资源管理经费不足,严重地影响了管理工作的深入开展和管理水平的进一步提高。水资源管理经费的主要来源是征收的水资源费。因此,各地在加大水资源费征收力度,在提高收取率的同时,要加强水资源费使用的管理,严格按照规定的支出方向使用。同时,通过及时调整水资源费征收标准,利用经济杠杆作用,调节我省的水资源的可持续开发和节约用水。

                                2001115


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