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积极探索、勇于实践发挥水务“一体化”的优势
  2015-03-13 15:49  

积极探索、勇于实践发挥水务“一体化”的优势 

上海市水务局 徐永康 

2000513日上海市水务局成立至今已有一年半的时间,在市水务局成立之前,本市涉水行政管理部门共有九个,号称“九龙管水”,水的行政管理处于分割状态,如供水与排水管理相分离;地表水与地下水管理相分离;水资源调度与城镇供水相分离等。建立市水务局后,全市的防洪除涝、供水节水、排水和污水处理、水资源配置和开发等管理职能全部由市水务局一家承担,责任主体明确,初步形成了“一龙管水”的局面,基本克服了过去在大多数情况下治水、管水上的多头管理、政出多门的现象。建局以来初步实践证明,水务一体化管理体制,有利于水资源的科学开发、利用和保护;有利于减少协调环节,提高效率;有利于从全局的高度和综合的角度,使水的各项规划更具有科学性、系统性和前瞻性。这个新体制,不仅在上海的管水历史上是首次,在全国省级政府机构中也是目前独一无二的。

一、上海市水务局机构、职能概况

上海市水务局是上海市委、市政府在去年政府机构改革中作出的一项重大举措。组建后的水务局作为全市水行政的主管部门其主要职能包括:原水利局承担的全部职能;原公用事业管理局承担的供水及城市规划区地下水开发和利用管理职能;市政工程管理局原承担的市政排水与污水处理及市政公用防汛墙与驳岸等建设和管理职能;市农委原承担的农田水利管理职能;原市地矿局承担的地下水管理职能。

在组建水务局的过程中,市政府将原分属于各部门的涉水管理职能进行了归并、重组,达到了精兵简政的目的。原水利局编制人数140名,原公用事业管理局、市政工程管理局实际从事供水、排水等人员编制约70名,共计210名。目前市水务局定编100名,精减率52.4%。政府机构精简、管水职能统一,提高了水行政管理的效率。

二、上海水务工作的主要特点

一是社会性、公益性、服务性要求高。水是维系国民经济和人民生活的基础性资源,涉及各行各业,关系千家万户。随着上海经济、社会的发展和人民生活水平的提高,对水安全、水资源、水环境的要求越来越高。

二是流域性、综合性、相关性强。上海地处长江流域和太湖流域下游,濒江临海,河网密布,水资源总量很大,但受上游来水和本地污染的影响,水环境恶化,可利用的好水紧缺。同时,受全球气候变暖、海平面上升以及地面沉降的影响,防汛压力很大。这些特点决定了防汛保安、水资源利用和水环境治理三者之间相互影响、密切相关,必须综合研究、系统解决。

三是基础地位上升,热点、难点突出。水是唯一不可替代的自然资源和环境资源。上海已进入了建设现代化国际大都市的新阶段,一个高品位的城市需要有高品质的水与之相适应。市委、市人大、市政府对水的问题越来越重视,社会公众要求加快水环境治理、提高饮用水质量、确保城市防汛安全的呼声日趋强烈。

四是水务设施建设技术难度高、资金投入大、工程周期长。受水的自然属性影响,以及我们对其规律性认识的局限,在规划、设计、建设中需要考虑的因素很多,技术难度较高;同时,水务设施建设需要资金投入很大,单项工程建设动辄上亿元;水务工程建设受季节、交通、用地等因素的影响,普遍难以做到当年开工当年竣工,污水治理工程的建设周期则更长。

三、上海水务工作的思路

水的文章很深奥,新建的水务局要开好局、起好步,必须首先认清形势,统一认识,理清思路。

建局之初,正值世纪之交,上海已步入新的发展阶段,城市布局和产业结构调整,实施城镇化战略,优化城市整体发展环境,都对水务工作提出了许多新要求。为此,我们结合自身的特点,在总结以往治水管水的经验教训,广泛听取各方面的意见和建议的基础上,提出了实现“三个转变”、处理好“四个关系”的要求,确定了“十五”时期的发展思路。

三个转变是:行业管理从单一型、分割型向综合型、整体型转变;运行机制从封闭型、垄断型向开放型、市场型转变;发展思路从数量型、扩张型向质量型、效益型转变。

四个关系是:一是“安全、资源、环境”之间的关系。上海的地域性以及突出的地位作用,决定了上海在防汛安全方面已是任何一个地方淹不得、淹不起,在水环境治理上也是等不得、拖不起。但过去受城乡分割、行业分割、部门分割的体制局限,治水管水是研究单一功能多,考虑综合功能少。这就要求我们必须充分发挥新体制优势,深刻认识水的自然规律,确立“安全、资源、环境”三位一体、协调发展的思想,以防汛保安全为前提,以水资源高效利用为核心,以水环境治理为重点,实现人与人的和谐相处,以水资源的永续利用保障经济、社会的可持续发展。

二是处理好市区与郊区的关系。新的水务体制已经为冲破水利以郊区为主、供排水以市区为主的思维定势和行业分割提供了体制条件,随着上海城镇化战略的实施,城市布局和产业结构的调整,水务部门必须适时地把握好城市与农村、市区与郊区的关系,以城乡一体、协调推进的思想为指导,让水利“进城”,供排水“下乡”,以适应经济和社会的发展。

三是把握好水利、供水和排水行业结构调整的关系。经过多年的建设,上海在防汛保安上已具备了较强的物质基础,但薄弱环节、安全隐患仍然存在,远未达到万无一失的程度;供水总量可以满足居民生活和社会生产需求,但饮用水质需要提高;排水除涝和污水治理能力有所增强,但排水除涝标准仍较低,污水收集、污水处理和设施利用率还不高,与上海的经济社会发展水平不相适应。在调研、论证的基础上,根据三个行业原有基础和新的需求,我们适时提出了“十五”期间,水利以“完善提高”为主,供水以“稳量升质”为主,排水以“扩容增效”为主的结构调整思路。

四是把握好公益性行业与发展市场经济的关系。由于水利、排水和供水三个行业长期受计划经济体制的影响,普遍存在着投资靠政府、运营靠补贴、亏损靠提价的思想观念。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和我国加入世贸组织的日益迫近,必须转变观念,及时探索和建立起与市场经济相适应的水务投资、建设、运营、管理新体制和新机制。

“十五”期间水务发展的总体思路是:以市委七届七次全会精神和上海总体发展规划为指导,围绕增强城市综合竞争力,紧扣上海经济、社会发展对水安全、水资源、水环境的新要求,充分发挥上海水系发达的资源优势和水务一体化的体制优势,确立“安全、资源、环境”协调发展的思想,贯彻“以人为本,环境为重,科技为先,建管并举”的工作方针,按照“优化结构、突出重点、创新求变、加快发展”的思想,在发展思路、行业管理、运行机制上,逐步实现与新形势、新体制、新要求相适应的“三个转变”,不断完善与上海现代化国际大都市发展相适应的防汛保安、水环境保护、水资源配置“三个体系”,从更高的起点上推进水务事业的快速发展,努力在提高城市产业层次、提高城市安全可靠性、提高城市景观水平、提高水资源科学利用程度、提高市民生活质量等方面作出新贡献,支持和服务上海经济和社会的可持续发展。

四、一年半的实践

(一)勇于实践,发挥优势

水务新体制的建立,为上海水务事业的发展提供了组织保证,而在新的思想理念指导下的扎实工作,才能发挥水务一体化的体制优势。

1、加强防汛建设,保障城乡安全。防汛工作事关全市经济、社会发展的大局和人民生命财产的安全。作为防汛工作的主管部门,我们始终如履薄冰、如临深渊,不敢有丝毫的懈怠。建局以来,防汛工作总体上经受住了考验。新体制的效率优势也得以体现。

今年8月上旬,上海连续遭受特大暴雨的袭击,据气象部门称,雨量、强度为百年之最,部分地区受灾严重,其中虽有不可抗力的因素,但也确实暴露出部分地区的排水除涝能力还很不适应,管理上也存在不少薄弱环节。灾情发生后,我们除了立即组织河道、水闸、排水部门全力抢排积水外,及时分析原因、查找问题,落实改进措施。同时,积极筹措资金,进一步加快在建工程进度,并提前启动了明年的积水点和排水系统改造计划。而过去城市排水和河道水闸分属两个部门管理,效率显然没有现在这样高。

2、加大整治力度,改善水环境面貌。为早日实现市委、市政府提出的“天更蓝、地更绿、水更清”的奋斗目标,我们以强烈的责任感,组织力量开展调查研究,总结梳理整治经验,按照“以苏州河为重点,带动中小河道整治”的总体要求,进一步确立了“治污为本、标本兼治、综合治理”的指导思想,以提高截污纳管率、提高设施利用率、提高污水处理率为工作重点,综合运用“截污、治污、清淤、调水、治岸”等治理手段,力争“十五”期末,实现市中心区河道消除黑臭,郊区河道水质明显改善,城市景观水平有新提高的目标。建局以来,我们加大污水收集系统建设力度,加强污水纳管工作,提高污水处理量,减少了对黄浦江、苏州河的污染排放;市区杨树浦港、龙华港、夏长浦等11项重点工程和与APEC会议环境整治相关的23条(段)市区骨干河道,以及松江新城龙兴港等一批郊区城镇样板河道的整治工作正在积极实施之中,预计到年底,继苏州河基本消除黑臭之后,能够让市民在水环境治理上再看到一些新的变化。

3、加强法制建设,坚持依法行政。要履行好水行政主管部门的职责,必须贯彻依法治水、依法管水的方针。上海市水务系统现有涉水地方性法规5件、政府规章16件、规范性文件57件。由于过去的执法主体、分属各个部门,难免存在着矛盾和不一致或未涉及涵盖之处,现在,由统一的行政机构作为执法主体后,则有利于协调梳理,减少了矛盾。我们根据市水务局的职能,以及行政审批制度改革的要求,经过调研和梳理,已报请市政府废止5件政府规章,取消了23件规范性文件。并积极配合市人大和市政府的立法工作,修订后的《上海市排水管理条例》已经市人大审议颁布;部分政府规章也在修订报批过程中。在加强立法工作的同时,我们还加大了宣传和执法力度。截止今年9月份,共查处各种案件1138起,部分案件还向社会公开曝光,引起了较大反响。为进一步扭转水务执法的散弱状况,我们借鉴城市综合执法的经验,以执法机构综合化、执法任务多元化为目标,正在探索和建立新的水务执法机制。

4、摸清家底,算清水帐。上海水的问题,过去只是定性地讲“水多了、水少了、水脏了”,但由于部门分割、行业分割,对水资源的总帐、细帐,没有哪个部门能够定量地讲清楚。因此,我们在进一步推进水资源普查的同时,又相继开展了供、排水管网普查。目前这三项基础性的普查工作已全部完成,在上海的历史上第一次全面摸清了水的家底,算清了水帐,为科学治水、管水、用水提供了翔实、可靠的依据。

5、编制前瞻规划,明确发展目标。水务新体制的实施,克服了过去分割管理条件下制订规划的局限性,使我们能够从综合的角度和全局的高度,既注意水务建设与整个城市建设的协调发展,又注意如何为提高城市的综合竞争力作贡献;在对防讯保安、滩涂开发、水资源配置、供水、排水及污水处理等发展作出系统规划的同时,又能统筹考虑城市景观、生态修复、内河航运等功能的改善;在系统内既能保持各类基础设施的合理布局和功能协调,又能做到与行业管理和政策法规、科技开发的协调配套。

为尽快扭转规划滞后局面,我们以上海总体发展规划和“十五”发展计划为指导,组织力量发起了规划编制攻坚战。今年6月,《上海市水资源综合规划纲要》编制完成,并通过了由“两院”院士和水利部、建设部、国家环保总局、清华大家、同济大学、上海市规划局等17位专家的评审。之后,又以规划纲要为指导,乘势而上,相继开展了污水治理规划、供水节水规划、雨水排水规划、水功能区划和骨干河道整治等重点专项规划的编制。目前部分规划已经编制完成,明年上半年可完成较为完善的水务规划体系。

(二)深化改革,促进发展

坚持不懈地推进深化改革,是加快水务现代化建设的强大动力。建局以来,我们始终坚持以改革的思想指导工作,力求在适应中转变,在转变中不断适应新形势、新任务和新要求。重点抓了三个方面工作:

1、     进一步推进政府职能的转变。为适应WTO规则的要求,以便民利民为宗旨,积极推进行政审批制度改革,通过梳理、论证,将行政审批项目由原来的65个减少到31个,并进一步简化了审批程序。同时,优化调整内部机构和职责,剥离机关的后勤服务、科研评审、报刊编辑等具体工作,强化政府应履行的规划编制、政策制定、监督检查、协调指导等职能,促进了工作作风的转变,提高了工作效率。

2、     深化供排水国企改革。供水行业是水务系统深化改革的“领头羊”,通过裂变重组、转换机制、加强管理,去年供水企业实现了扭亏微利的阶段性目标。同时,我们以项目投资多元化、企业运行市场化、行业监督法制化为目标,将原排水公司重组为三个运营公司和一个水环境建设公司,并以资产为纽带,实现投资、建设、运营、管理“四分开”,初步构建了外有监督、内有约束、适度竞争的管理体制和运行机制,以进一步提高投资效益和运营效益,也为今后实现政企分开打下了基础。

3、     探索和完善投融资机制。形势的发展要求加快防汛、供水、排水和污水处理等水务设施的建设,“十五”期间水务设施建设需要投入资金400多亿元,单靠财政的投入远不能满足实际需要。因此,必须拓宽投融资渠道、解决钱从哪里来的问题。在深入研究和市有关部门的指导下,我们通过水务资产经营公司的资产运作,积极探索了多元投资、资产重组、盘活存量等融资方法,并取得初步成效,并将在近期推出组建中外合资供水企业和污水处理厂投资项目社会招商举措。

五、结束语

建局一年半来,我们虽然做了一些工作,取得了一点成绩,但同市委、市人大、市政府的要求和市民群众的期望相比,还存在着较大的差距和不足,一是城市防汛安全还存在不少薄弱环节,排水除涝标准偏低,部分防汛墙建设和病险水闸改造滞后,尚不能有效抵御特大灾害的袭击,台风、暴雨、高潮、洪水仍然是上海的心腹之患;二是水环境状况同上海现代化国际城市的功能、环境、形象有较大反差,不能满足广大人民日益增长的生活质量要求;三是市民的节约用水意识尚比较淡薄,这与我们的宣传力度不大,推广节水器具的办法不多,节水管理的措施不够有力有直接的关系;四是水务执法管理的力度、水平和队伍机制、素质,同履行职责的要求仍有较大不适应。此外,行业体制机制中深层次矛盾的解决,以及政府管理职能的转变,也有待进一步深化改革、加以完善。

针对上述存在的问题和不足,我们将进一步梳理工作思路,研究工作对策,落实改进措施。

1、      深化改革,求得突破。以完善投融资机制为抓手,积极推进国有水务企业的深化改革,在努力提高企业经济效益的同时,不断拓宽资金筹措渠道,突破资金“瓶颈”的制约,进一步加快防汛安全、水环境整治、水资源保护等水务设施的改造和建设步伐。

2、      依法行政,从严管理。在进一步完善水务法规、改革行政审批制度的同时,着力加强水务执法队伍建设,探索建立统一执法与分级执法、综合执法与专业执法、日常执法与专项整治相结合的执法机制,加大执法力度,提高执法效能和管理水平。并进一步加大宣传力度,组织和发动市民参与水务监督,为依法治水、依法管水营造良好的社会氛围。

3、      加强调研,改进工作。认真学习贯彻《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》,进一步加强调查研究,改进工作作风和工作方法,认真听取各方面的意见和建议,努力提高工作的科学性、前瞻性和破解难题的能力;并加强与相关委办局的协调,密切与区县水务部门的联系,进一步增强“团结治水”的整体合力,充分发挥水务新体制的优势。  

二ОО一年十一月五日


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