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建立水务统一管理体制 保障水资源可持续利用
  2015-03-13 15:48  

张 岳 任光照
2001年11月1日

    一、 水在经济社会发展中的战略地位
    人类有史以来,就逐水草而居。因此,水是人类生存与发展的命脉和生命线。水决定经济发展和城市的规模,水决定经济的结构和生产方式,水决定人居的生存环境和健康水平与生活质量,水决定国家的发展方向,水决定国家的兴衰,水是经济社会可持续发展的关键,水是国家实现现代化和城市国家安全的首要保障条件。尤其是在水资源紧缺的地区,水与地区经济社会发展命运的关联尤为突出。
    进入90年代,中国水旱灾害和水污染频繁发生,水多、水少、水脏与水环境恶化三大灾害中干旱缺水与水污染问题越来越严重。一是洪涝灾害:平均每年经济损失约为120亿美元。二是干旱灾害:平均每年经济损失约为350亿美元。三是水环境灾害: 平均每年因水和大气造成的污染,经济损失为540亿美元。
    以上这三大灾害合计年均经济损失己达1000亿美元,占全国年GDP的15%左右。从这组数字我们不难看出,中国水的的主要矛盾己转移到水资源短缺和水环境恶化方面。据悉荷兰的一位发展学家专门研究发展中国家的动乱,他用计量方法做分析,认为发展中国家群众闹事跟缺水相关,而且相关度很高。尽管这种结论未必完全正确,因为动乱起因的原因很多,有政治的、经济的,也有自然的。但干旱缺水引起的动乱在中国历史上可以说屡见不鲜。严峻的现实表明水已成为中国经济可持续发展的严重制约因素。
    进入21世纪,到2050年,专家们预测,我国总用水量将达到7500亿到8000亿立方米,比现状供水量要净增2000亿立方米左右(不包括生态环境用水),从总体来看,中国缺水的整体态势十分严峻。 首先是农业干旱缺水。目前,全国仅灌区每年就缺水300亿立方米左右。干旱缺水已成为我国农业稳定发展和粮食安全供给的主要制约因素。其次是城市缺水。我国城市缺水现象始于70年代,以后逐年扩大,特别是改革开放以来,城市缺水愈来愈严重。据1999年统计资料,全国668个城市中,有400多个城市供水不足,日缺水量约1600万立方米,年缺水量约60亿立方米。北方城市主要是资源型缺水,南方城市主要是水质型缺水。目前中国城市化水平为36%,未来50年要达到60%左右,城市对水的需求将会大幅度增长。
    进入21世纪,人类从来没有象现在这样面临着水资源短缺的严峻挑战。联合国和世界水论坛会议发出警告:除非各国政府采取有力措施,否则到2025年,世界上将有三分之一的人口无法获得安全的饮用水。以中国为例,其人均水资源量仅为世界平均水平的1/4,目前约有400多个城市供水不足,其中100多个城市水资源严重短缺。到21世纪初期世界大城市的水需求量可能要大大高于现在的水平。由于人类对水资源的无节制索取,不合理的开发利用,造成水土流失、湖泊萎缩,河流断流、水体污染,加上对土地不合理的利用,滥垦乱伐,土地沙化、生态恶化,人为加剧了水资源短缺的矛盾。
    水环境的破坏、水污染日益严重,这在发展中国家加速实现工业化、城市化和农业生产加大使用化学产品过程中更为突出。大部分废污水未经处理直接排入水域,使一些城市和地区陷入水质性缺水境地。加之,气候变化,干旱缺水态势越来越严峻,目前许多城市因缺水不得不大量超采地下水,使地下水位下降,造成地面沉降、海水入侵等一系列严重问题。
    洪涝灾害威胁着城市安全。目前在世界上洪涝灾害己成为国家安全的隐患。很多城市位于各河流的下游,洪涝灾害频繁,加上这些地区人口密集,经济发展迅速,地面产流条件的变化,更大大加重了洪涝灾害的损失和危害。因此,大城市的防洪安全问题决不可掉以轻心。
    目前全社会对水资源战略地位的认识,对水资源的优化配置、统一管理和统一调度的意识、水的商品意识、节约用水等意识比较薄弱。水资源立法方面还存在着明显不足,导致水资源管理体制混乱,管理权属不清。
    二、21世纪水利改革的战略重点在水资源的统一管理
    从上面的新形势、新问题、新任务就可以看出,水资源的集中统一管理及其体制是21世纪必须解决的一大问题。
    (一)加强水资源统一管理与建立水务局管理体制的必要性
    国际上普遍认为,现代化城市要建立统一管理的道路网、电力网、水网和信息网四大网络,水网是至关重要的一环。这种管理体制的科学基础,是以流域为基础对水资源进行管理的系统思想。发达国家城市大多建立这种机构管理城市水资源,取得了好的实践效果。例如,巴黎对水事物的统一管理被认为是世界上最好的,得到联合国的肯定和推荐。我国深圳市1991年闹水荒,直接经济损失达12亿元;1993年又发水灾,直接损失14亿元。自借鉴香港经验1993年成立水务局以来,取得了很好的效果。1996年陕西率先开始城乡一体化的管理体制,洛川县城日供水量从800吨增加到4000吨,年水费收入由20万元增加到100万元。黑龙江1999年推行水务局体制,河北省大部县市推行水务管已经取得积极成效。长期以来,水利建设一直存在“三重三轻”问题,即“重大型轻小型,重骨干轻配 套,重建设轻管理,我再加上二重二轻,即“重工程轻实效”,“重开发轻配置”这“五重五轻”问题,是历史遗留下来的,但却是21世纪我们必须高度重视和认真解决的五大问题。除了这五大问题外,水管理体制是长期以来难以解决的一大难题。目前水资源的管理体制己经束缚生产力的发展,体制已经成为解决水资源短缺的一大障碍。水利和水电四分四合就是最好的历史见证,电力管理体制与水利管理体制相比,电力要比水利解决得好,不管是大水电还是小水电,不管是水电还是火电、核电都必须进入统一的电网供电。水资源的管理却政出多门,这种体制只能是水资源不合理的配置、低效利用和浪费。水资源统一管理体制落后于其他行业原因很多,但我们对这个问题的认识很不够,体制长期不解决是关键。长期以来,我们没有战略的高度来认识水资源的短缺及其管理体制问题。70年代末期,国务院曾议论过水资源管理体制问题,提出过建立国家水资源委员会的动议。进入21世纪水管理体制问题不解决,根本谈不上资源的优化配置、节约和保护问题。因此,通过水务局的体制,加强水资源的集中统一管理是形势的需要,客观的需要,势在必行。
    (二)建立水务局管理体制的紧迫性
    和平与发展是世界各国的主题,人类对提高生活质量、改善生存环境的要求越来越强烈。从城市发展来看,世界各国都主张控制城市发展的规模,同时调整经济结构,加强以水为首的基础设施建设。目前水资源短缺和水污染、水环境恶化问题己经成为城市发展的瓶颈,而我国工农业又正处在调整结构的时期,因此,控制城市规模、调整经济结构、加强以水为首的基础设施建设,必须优先解决水资源统一管理问题。
    70年代,以京、津和沿海城市大连、厦门为代表的城市水荒,城市水资源短缺问题己经提到议事日程,当时,国务院曾召开紧紧会议研究京津水资源短缺问题,曾指出,城市缺水是因为过去城市发展政策性错误所致。到了90年代,城市缺水问题越来越严重, 70年代以来,黄河连年发生断流,1997年断流创造了历史最高记录。北方河流是断流,南方河流是断航,1999年福建闽江干流己发生断航。但目前的管理体制极不利于水资源的优化配置和高效利用,南方有些省区的水库有优质水源可以供水,而有些部门却要在河道内取水。上海工业用水都是水质好的地下水,生活用水却是水质差的江水。因此,针对水管理体制长期分割的弊病,随着城市化水平的提高,以及东部地区与一些大中城市城乡一体化发展的模式,加强水资源的统一管理己经十分紧迫,这是国家赋予我们水行政主管部门的职能,体制不顺,机制不活,没有一个统一管理的机构,根本谈不上水资源的优化配置、节约、保护和高效利用,更难以适应社会主义市场经济体制的要求。特别是未来城市需水的增长,缺水的态势越来越严峻,城市水利部门不能统管水资源,其水行政主管的职能很可能会萎缩。
    鉴于中国的国情和水情,要解决好水资源的优化配置和高效利用,不只是单纯的技术问题,主要是管理体制。长期以来,多龙管水,直接影响水资源的合理配置和高效利用,这里主要是上面所提到的国家机构的体制和职能部门的分工不合理形成的。地表水和地下水,供水与排水,开发与保护,排污与治污,水利与水电、水运和水产,上游与下游,城市与周边,等等,长期以来,管理体制上的分割是水资源合理开发、科学配置、优化调度、高效利用、有效保护的最大障碍。水利、水电机构的经历了四次的合与分,至今未能解决就是最好的佐证。目前水资源的管理体制己经束缚了生产力的发展,体制不顺,机制不活,很难适应社会主义市场经济体制的要求,如果这次机构改革再不解决,水行政作为水行业主管部门的职能可能会出现萎缩,城市缺水的形势会越来越严峻。因此,解决水资源的管理体制问题,必须从经济社会可持续发展和水资源可持续利用的战略高度,从深化体制改革,理顺生产关系的高度来调整旧的经济体制,和进行机构和体制的改革。对水资源管理体制的改革,我想用三句话高度概括:即职能转变是关键,权属管理是核心,体制理顺是保障。这个问题不从体制上根本解决,水资源的优化配置和调度、节约高效利用和保护都是一句空话。面对21世纪水资源短缺的严峻形势,管理体制问题现在己到了非解决不可的时候了,当前又是省市机构改革的大好机遇,应该看到,解决管理体制问题的时机己经成熟,但是加快建立水务局统一管理方式,关键要靠我们水利部门自己的努力,水利部门首先要有紧迫感。
    三、国际上水资源统一管理的方式
    世界各国都认为,水资源的管理是一件令人头痛的工作,在大多数国家,水已变成了一种稀少和昂贵的商品。为了满足经济社会可持续发展的需求,保障水的安全供给,在水资源的管理方面,大体上可归纳为可供选择的两种模式,一种是直接管理,另一种是间接管理,从这两种水管理模式来看:
    直接管理是指由市镇行政部门直接管理,比较单一,这是目前世界上最普遍采用的是直接管理的模式。但有人认为,这种运作方法,水网比较小,问题比较容易解决,因此,这种管理方式,只适合小市镇,不适合大城市。
    间接管理或委托管理,是指行政部门同私营部门合作,签订长期管理合同(20-30年)。一些大都市越来越倾向于这种比较复杂的管理方式。这种管理方式又分为两种形式:租出经营和特许经营。租出经营是由市镇行政部门投资兴建,只把设施的经营权委托给一家私营公司。私营公司依靠收取水费赢得利润,并将一部分收入交给市镇行政部门,以弥补行政部门技术性拆旧开支和兑现许下的诺言。承租者的风险是在经营中,一是负责水的生产和销售,二是负责供水水质的质量,三是负责设施的运转和保养,四是负责部分或全部地更新设施。有关设施己经存在,这种管理方式,市政行政部门保持了供水设施的所有权,不承担运行管理费用,但签订这种合同的前提条件是,供水水价的制定则是由该公司与市镇行政部门协商确定。私营公司依靠收取水费来赢得利润。但收取的水费中要上交一部分给市镇行政部门,作为技术性折旧开支。这种管理方式,市镇行政部门拥有设施的所有权,私营公司只有经营权,其运行管理费用由私营公司承担。这种管理方式的前提就是己经兴建了或有现成的供水设施,或者政府有财力兴建供水设施。但目前具备这种前提条件的城市并不多。有些专家认为,这是一种非常好的管理形式。欧洲有些国家将这种形式还推广到其他公共服务部门。特许经营比较简单。由企业负责修建或更新设施,并负责设施的经营。所有费用全部由企业承担。供水设施经政府与企业签订合同(30年)。企业通过水费回收费用。到合同期满后,在保证设施良好运转情况下,将供水设施全部交给市镇行政部门。这种管理模式,市政行政部门在30年后将成为水网的主人,但市民可能要承担昂贵的水费。
    中国水管理模式应当如何进一步改革是21世纪我们面临的新问题,但是从深圳水务局的建立到各省市县水务局的成立,我们已经积累了丰富的实践经验,国际上的管理模式可以借鉴,但我们要从中国的水情、体制出发制定适合中国国情的运作方式。
四、如何建立具有中国特色的水资源统一管理体制
    从各省市目前已经建立水务局对水资源实行统一管理体制来看,在管理方式上大体上也存在两种模式,一种是一条龙的直接管理,一种是政企分开管理的模式。我认为,不管那种管理方式,职能转变是关键,权属管理是核心。这个问题解决了,其他问题相对要好办些。权属管理属于机构的职能,就是说,水务局必须对防洪、供水、用水、排水、节水、污水治理和回用、水环境治理等等,实行城乡统一的管理体制。至于供水、排水和污水治理回用等企业经营实体,应走产业化经营的路子,但权属管理必须与产业化经营实体相匹配,可以借鉴国际上间接管理的方式,通过法规,以合同形式不仅要保证水务局对水资源的权属管理,而且对对公司和企业的经营和管理有决策和监督权,可以采取董事会和监事会的形式参与经营实体的决策和管理,这样可以节省水行政主管部门的管理和运行费用,又使企业能运用市场经济规律运作。总而言之,各地不管采取那种管理方式,由于地域和自然资源条件、经济水平的差异性,不要强求全国一个模式,争取从大城市和市县两头突破,率先实现水资源的统一管理。任何一种管理方式都必须服从四个有利:有利于资源的优化配置,有利于资源的高效利用,有利于资源的可持续利用,有利于生产力发展和可持续发展。
    五、主要对策与措施
    (一) 提高全社会对“水危机”的意识,加强需水和用水的管理。中国存在“水
危机”决不是危言耸听。尤其是北方地区,以及大中城市缺水态势已经十分严峻,由于经济社会发展,城市化水平的提高,人类活动的影响,导致下垫面产流和汇流的条件己经发生了变化,如果未来气候变暖,这两种影响组合,会加剧北方地区水资源的衰减,北方“水危机”的形势可能更加严峻,要加强这方面的研究工作。尤其是提高全社会对“水危机”的意识,加强需水和用水的管理。增强“水危机”意识,急需社区和公众的参与,要在全社会和全体公民形成共识。提高全社会对“水危机”的意识,要转变人们对水的认识。从人类向大自然无节制的索取转变为人与自然的和谐共处;从认为水是取之不尽、用之不竭的转变为认识到淡水资源是有限的、是一种宝贵的战略资源;从防止水对人类的侵害转变为在防止水对人类侵害的同时,要特别注意防止人类对水资源的侵害;从以需定供转变为以供定需,加强需水管理,以水求生存,谋发展;从城乡水资源分割的管理体制转变为城乡水管理一体化;
    (二) 水利部门必须转变观念,调整治水思路。要看到矛盾的转化和战略重点的
转移,要在总量扩张的同时,把工作的着重点放在存量的安全、优化、质量和效益上,以确立新形势下的战略重点和任务。因此,水利部门转变观念,关键性的转变要着眼于于四个方面:一是从传统水利转向现代水利,二是从工程型水利转向资源型水利,三是从粗放型转向集约型水利,四是从分散型转向集中型。
    (三)依靠现代科技把节水与水污染防治放在突出位置。全方位节水,急需推广节水技术和设备,制定节水的法规和政策。要以节水为中心改造现有企业和水利设施。依靠现代科技控制水污染和污水的回用,急需改造污染企业的生产方式。大力提倡并推行节约用水,建立节水型农业、节水型工业、节水型社会。制定节水规划、节水措施和鼓励节水的政策;加大政府及社会各界对节水的资金支持;推行社区和公众参与水资源管理的制度;增加节水科技含量,研制、推广先进节水设备;建设节水技术推广服务网络;广泛宣传,增强节水意识。加强水资源保护,治理水污染,保护水环境,维护水生态平衡。对污染严重的江河湖海进行重点治理;强制关闭资源消耗高而又污染严重的小型企业;对重点工业污染源实行达标排放;对江河水量统一调度,合理安排经济建设与生态用水;划分水功能区,严格控制纳污总量,实施排污许可制度;改进水环境监测手段,建立水质水量相结合的水资源实时监测系统、决策支持系统和管理控制系统,加强水环境和水资源的科学研究。
    (四)制定合理的水价机制。长期以来,国家水价政策不到位主要是认识不到位,有外部原因,也 有内部原因,现在是全社会都必须转变观念的时候了,水不能再喝大锅水,水不能再作为福利水,水价改革的步伐必须加快。要运用市场经济规律和经济杠杆运作,但不同行业的水价,应服从于国家的宏观经济政策,供水、排水和污水治理回用的价格制定不能由经营者单独制定,水价和收费的制定必须由水行政主管部门和经营者根据国家的宏观经济政策共同制定,在价格和收费制度上,水行政主管部门要有决策和否决权。 适度提高水价,急需提高生产和生活水价。
    (五)加强水资源的统一管理,急需理顺管理机构和体制。泽民总书记曾指出,管水就是三件大事,防洪、保证水资源供需平衡,保护水生态环境。水资源不仅具有自然属性和生态属性,还具有社会属性和经济属性。在行政区范围内,处理好水资源的社会和经济属性与城市发展的关系,对城市功能的整体开发更为重要。从防洪、水资源供需和水生态环境的相互关系看,三者均具有按流域统一管理的客观需求,由此构成了对三者实行统管的基础。从水资源的本质属性看,只有实行统一管理才能在充分发挥管理所产生的社会、经济与环境三重效益。因此,水务局应当同时履行防洪、保证水资源供需平衡,保护水生态环境的职责。根据这一责任,城市自来水厂、污水处理厂等企业,也应当属于水务局宏观调控的范围。
    加强水资源管理首先是按流域实行水资源的统一管理。重点是以流域为单元,实行水资源的优化配置和合理分配与优化调度。要实现城乡水务管理一体化。按照中国国家机构职能改革的方案,由水利部门统管城乡水资源、负责全国节约用水工作,并归口管理和指导全国乡镇供水工作。市(县)水务局管理体制的兴起,就是为适应这种形势的改革产物。我国第一个建立水务管理体制是1993年深圳市成立了水务局,实践已经证明,实行水务管理已取得了很好的效果。1996年陕西率先开始城乡一体化的管理体制,黑龙江1999年推行水务局体制,河北省大部县市推行水务管都取得显著成效。中国最大的城市之一上海市已实行水务局管理体制,首都北京市己决定对水资源实行统一管理,天津市也正在运作。目前全国共有24个省(自治区、直辖市)的400多个县(市、区)成立了水务局,或由水利部门实施水务管理,其中有159个水利局更名为水务局。因此,深化水利改革必须理顺水资源的管理体制,强化国家对水资源的统一管理,实行统一规划、统一调度、统一发放取水和排水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质,并建立用水审计制度。
    (六)中国省市的机构改革正在进行之中,值得指出的是,行政机构通常决策方向,其职能的划分反映国家政策的走向。因此,机构改革不是简单的合并和机构的减少,关键在职能的重叠、职能的转变和机构的效率。应当按照“小政府,大社会”的原则,在机构改革时,一切机构设置应服从于两个战略高度:一个是经济社会可持续发展的战略高度,一个是水资源可持续利用的战略高度。总之“多龙管水”的时代应该结束了。统筹考虑水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护和管理,对城乡水资源实行统一规划和统一管理,严格实行统一的取水许可制度,统一管理水量和水质,对城镇防洪、除涝、蓄水、供水、用水、节水、排水、水资源保护、污水处理及回用、地下水回灌等一体化管理后,为水资源的合理配置和高效利用提供了体制保障。使人口、资源、环境与经济社会相协调,为经济社会可持续发展提供支撑和保障,这是中国国情和水情的需要,必须从法律上把它确定下来。要实现水资源优化配置,国内外的实践经验表明,必须实行流域和区域的水资源统一管理,建立权威、高效、协调的水资源管理体制,实行统一规划、统一配置、统一调度、统一管理,最大限度地提高水的利用率,提高经济效益。
    (七)完善法规。要加快国家《水法》的修订,加快水价改革政策的出台。在没有修订和出台前,各地不要等待,应通过地方法规和条例加快运作。水务局采取一条龙管理方式的,如果经营企业是亏损企业,应争取在税收政策上的支持,如实行免税五年的政策,扶持亏损企业的发展。加大依法治水、依法管水力度。做好水的立法和执法工作,完善水资源法律体系。
    (八)加大投入力度。资源统一管理体制建立以后,原来是多龙管水,多渠道投资实行水务局一条龙管理体制后,原有的资金渠道应当继续保留,如果原有渠道被切断,水行政主管部门应建立新的资金渠道,水利作为基础产业,首先争取国家加大对水利的投入,第二是水利部门自身要调整投资结构,加大对城乡供水的投资比重;第三是利用国家积极的财政政策,加大利用贷款的力度。
    (九)加强领导、加强宣传。资源的统一管理要取得各级政府的支持,关键取决于水资源的紧缺,要加强对水危机对经济社会发展和人民生活质量影响的宣传力度,要将水资源面临的新形势和新问题,加强水资源统一管理和建立水务局体制的必要性和紧迫性向领导部门、兄弟部门,社会公众广泛进行宣传。水利部对各地已经建立的水务局管理体制成功的经验要进行总结,以供各地因地制宜地学习和推广。


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