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水权、水权转让与南水北调工程基金的设想
  2015-03-13 14:43  

南水北调工程是一项关系国民经济全局、涉及社会经济各个领域和流域各方利益的跨地区、跨流域的超大型复杂工程。工程规模大、投资多、施工期长。从水权与水权转让的基本内涵出发,借鉴美国等国家有关水权法则和水权转让的经验,探索南水北调工程基金建立的可能性与原则。

    关键词 水权 水权转让 南水北调工程 基金

    我国北方水资源短缺的状况越来越严重,目前在黄淮海平原和黄河上游流域,在努力搞好节约用水、污水治理、充分利用当地水资源等一系列措施后,供水仍不足,因此南水北调工程势在必行。南水北调工程规模大,投资多,施工期长,涉及面广,是一项庞大的系统工程,牵涉到我国政治、社会和经济的方方面面,关系着国家可持续发展的大局,理应由国家主持实施和以国家投入为主。但是这样巨大的工程仅靠国家投资还是有限的。我国的水资源是属于国家所有,用户使用这种国家所有的资源,应该支付资源使用费,也可称为使用水资源的租金。南水北调工程调来的水,更不能无偿使用。为了实现水资源的优化配置,提高水的使用效率,发挥南水北调工程的最大效益,有必要合理地界定水权、科学地计算和分配水权。把收益方购买水权的资金集中起来,建立南水北调基金,注入到南水北调工程的建设当中去,既减轻国家的财政负担,又有利于地方节约用水,优化使用水资源。本文即从水权与水权转让的基本内涵出发,借鉴美国等国家有关水权法则和水权转让的实践,探索南水北调工程基金建立的可能性与原则。

一、水权与水权转让的基本内涵

    水权即为水资源的所有权和使用权,我国《水法》第一章第三条规定:?/FONT>水资源属于国家所有,即全民所有。农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水,属于集体所有。?/FONT>因此在此前提下,水权即为依法获取的对水资源的使用权,应包括保护和治理水环境的各种权益。
    水资源是一种国家所有的稀缺资源,稀缺的资源具有价值,使用这种资源的用户应该支付一定的费用。既然水权是有偿的,在市场经济条件下,水权就可以转让、可以交易。水资源可以划分为维持人类基本生态需要的生活用水、维持基本生态平衡的生态用水、农业用水和经济用水。基本生活用水和生态用水必须优先满足,所以允许转让的水权仅限于农业用水和经济用水的使用权。同时水权的转让包括暂时的和永久的转让。水权的转让必须有完善的法律和法规以及政府的参与和有效的宏观调控,水权转让之前必须有明晰的产权界定。

二、国外水权转让的实践与水基金

    美国的水权制度是美国水资源管理和水资源开发利用的基础,其水权制度建立在私有制的基础上,作为公民的私有财产受到法律的保护。美国的水权法最初为殖民时期的河岸法,规定毗邻水体和水域的土地所有者拥有水权,但水权不得转让。随着农业灌溉在美国的发展,河岸法日见弊端,因为远离水源的农田需要引水才能灌溉,因此到19世纪西部干旱区水权法采用的是优先占用法。其主要法则:一是先占用者有优先使用权;二是有益用途,即水的使用不能损害他人的利益;三是不用即作废。用水权的优先次序是由各州政府认定的,拥有优先权的用户可以向比他优先使用次序后的用水户出售用水权,优先次序比较后的用户也可以向优先次序较前的用户购买用水权。这样,水资源从边际效益低的使用者向边际效益高的使用者转移,从而使利用水资源的经济效率得以提高。
    水权作为私有财产,在美国可以转让,但在转让程序上类似于不动产的转让,一般需要一个公告期,同时水权的转让必须由州水机构或法院批准。近年来,为了更为有效地利用水资源,西部出现了水银行的水权交易体系,将每年来水量按照水权分成若干份,以股份制形式对水权进行管理,方便了水权交易程序,使得水资源的经济价值得以充分体现。
    美国水的定价遵循市场规律,但考虑了几个原则,其中最重要的原则之一是水资源的使用应上税,水资源的开发利用要有费用,水价中应包括“税”与“费”,并规定地产税中有10%左右为水资源税。美国有不少调水工程,例如亚利桑那工程是由美国垦务局在建的水资源开发与管理工程,加州水工程现有29个长期水合同户(水管单位),其中1/3是农业用户,2/3是市政和工业用水户。加州水工程的建设资金主要来自:发行债券、加州水基金、联邦防洪工程拨款、加州旅游工程拨款、水合同预付款等。投资分摊于工程的各个用途,要求工程受益者偿还工程全部投资及利息和支付运行维护费。
    这些调水工程的水用户所获取的水权一般允许有偿转让,节约用水者能够得到合理补偿,以把省出的水满足其他用水户的需要。
    澳大利亚的水权法采用河岸权法,规定河岸或湖岸土地占有者拥有水权。农民用水必须向政府主管部门申请用水权,由于可开发的水资源已基本开发完,现在原则上不批准新的用水权申请。为了节约用水,州政府规定,允许老的用水户把自己节省下来的水的使用权有偿地转让给新用水户。《水法规》中还规定,权利证拥有者除交纳权利证应付的费用外,还要交纳从河内、湖内和河段内取用水的水权费。第141条第8节规定:要从租借土地开始从一个地区的工程中获取按水权规定的供水日起,开始缴纳水的地方税或捐税。税率的确定:对于灌溉供水,每公顷土地的税,可考虑到租借土地的水权数目,对任何租借土地都可征收最低定额,或捐税可按每块租借土地的水权确定和征收。
    智利是在水资源管理中鼓励使用水市场的几个发展中国家之一。智利在1981年颁布的新水法中规定,水是公共使用的国家资源,但根据法律可向个人授予永久和可转让的水使用权,智利成立了水总董事会,负责水市场的运作。在各地具体由水用户协会负责实施。
    德国是个不缺水的国家,但德国非常重视节水,德国的工业及城市供水,不论是抽取地下水、引河水或从水库引水,都必须向水利部门缴纳水资源费。水资源费是节水基金的主要来源,主要用于资助节水工程措施及研究项目。
    法国的《水法》规定水资源(包括地表水和地下水)是国家的公共财产,用水者和排污者都必须交费,“以水养水”。收取水费(取水费)和排污费是六大流域机构的主要职能之一。收取的水费大部分用于兴建水源工程和污水处理工程。另外,国家农村供水基金按每立方米收取0.105法郎(折合人民币0.11元),用于补贴人口稀少的地区和小城镇兴建供水、污水处理工程。用户应支付的费用包括:地方税、向水务局缴纳的取水和排污费、农村供水基金、增值税和河道税等。

三、关于南水北调工程基金的一些设想

    南水北调工程规模大,投资多,施工期长,涉及面广,牵涉到我国政治、社会和经济的方方面面,关系着国家可持续发展的大局,理应由国家主持实施和以国家投入为主。但是这样巨大的工程仅靠国家投资还是不够的。必须建立与社会主义市场经济相适应的多元化、多渠道、多层次的水利投资新体制,实行国家、地方、集体、个人共同参与,推行“谁受益、谁投资”的政策,拓宽融资渠道。建立水基金将把水权与水交易市场有机地结合在一起。由于各国政府都面临难以满足的水利建设资金的需求,所以一些国家建立水基金作为经济杠杆的后备支点。我们可以借鉴国外建立水基金的经验,结合南水北调工程的实际情况,探索建立南水北调基金的方法和体制。

1.适当提高南水北调工程沿线受益省市的取水水价

    1988年《水法》颁布以后,各地先后依法征收了水资源费,但是价格太低。在黄河流域水资源短缺的情况下,上下游用水的边际成本增加了,用水者获取水权的代价就应该加大。水价应该反映用水的全部机会成本,既要包括水资源费,又要包括供水的生产成本和水污染处理费,只有这样水价才能真正引导水资源的优化配置。但水价的提价幅度应充分考虑沿线省市的社会经济发展状况和当地群众,尤其是农民的承受能力。水价提高一方面有利于沿线地区更有效地节水,另一方面可以把上涨的钱集中起来作为一部分资本金投入南水北调工程,既减轻了国家的负担,又有利于工程的建设。

2.按照投资份额来决定取水权的大小

    我国很多调水工程,在调水之前,各地区各部门不切实际的漫天要水量,而通水之后又反过来叫水贵、闲置不用,造成工程不必要的浪费。南水北调工程应吸取以往调水工程的经验教训,按照各省区对工程投资的份额来分配取水量的多少。例如某地区一年取用水量10亿立方米,按照水利部黄河水利委员会的规定只能抽取当地地下水和取用黄河水5亿立方米/a,那么,其他5亿立方米须从调水工程中取用长江水,如果按照他的投资份额只能分配给他4亿立方米的水量,其他不足部分要么采取节水措施自行解决,要么从别的水权用户手中购买。为了防止该用户偷采地下水,必须采取有力的措施进行监督。这样可以迫使该用户实事求是地根据本地区经济发展水平来取用水,避免浪费。

3.允许取水权的有偿交易

    有的用户由于节水措施和产业结构合理,手中的用水量指标有盈余,而有的用户用水量不足,他们之间存在一方转让一方购买的需要,应该允许他们有偿转让,以调动他们节约用水的积极性。但是为了杜绝垄断行为和炒作暴发行为的发生,必须有明确的交易规则和交易程序,转让价格应有一个幅度限制,还必须有一个有力的市场监督和管理机构,最好是建立一个由多方参与的民主协商用水机构。

4.加强南水北调基金的统一管理

    南水北调基金应该由国家水行政主管部门或其授权的流域管理机构统一管理,按照国外的经验,基金中的一部分可用于水利管理部门的水利开支,一部分用于投资南水北调工程的建设,还有一部分用于补偿上游省份由于调水所带来的损失,以及流域内贫困人口的用水补贴。但必须注意合理分配这几部分的比例,用于水利开支的份额只能占其中的很小部分,投资比例和补偿比例应根据工程的实际投资状况和流域内经济社会发展现状科学制定。

(作者单位:傅春、杨志峰:北京师范大学环境科学研究所;刘昌明:中国科学院院士;胡振鹏:江西省人民政府)


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