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欧盟水框架指令的借鉴意义(董哲仁)
时间: 2010-02-25

(2009年4月19日 上海)
董哲仁
(中国-欧盟流域管理项目高级顾问组主席)

摘要:本文回顾了我国水污染的严重挑战,比较了中国与欧盟在水资源管理领域战略与政策。指出了欧盟水框架指令值得我国借鉴的若干原则,诸如水资源水环境一体化管理的主体立法;水量、水质和水域生态系统的一体化管理政策;建立涉水政府部门的协调机制以及流域管理中的公众参与等。
关键词:水框架指令,立法,水量,水质,水域生态系统,一体化管理,公众参与

    随着我国连续20余年国民经济快速发展,江河湖泊的水污染日趋严重。水环境污染已经成为制约我国社会经济发展的瓶颈问题。国家第十个国民经济和社会发展五年计划(2001-2005)的实施,在经济发展方面获得了巨大成功,但是规划中环境保护的目标没有实现,环境治理重点项目“三河三湖治理”(淮河海河辽河、太湖巢湖滇池)任务全部归於失败。在国家第十一个国民经济和社会发展五年规划(2006-2011)中把“建设资源节约型、环境友好型社会”摆在突出位置,又明确提出了在“十一五”期间主要污染物排放总量减少10%等具体指标。目前全国水污染形势仍然不容乐观。据官方公报,2006年全国废污水排放总量750亿吨,其中大部分未经处理直接排入江河湖库, 90%以上城市水域污染严重。2007年全国河湖水质评价按照河流长度统计,Ⅴ类和劣Ⅴ类水河长占27.0%;对44个大型湖泊1.8万km²水面水质监测评价,全年水质为Ⅴ类和劣Ⅴ类占34.3%。近年来,几乎每年都发生全国关注的重大水污染事件。可以说水污染问题已经成了我国当前社会的一个顽症,人们不禁要问:环境问题的症结何在?
    我个人认为,当前我国水污染治理的关键问题不是技术问题,技术都是成熟的;也不是投资问题,中央和地方政府的环保投资水平近年大幅度提高。我认为当前的主要问题是机制、体制和环境保护战略定位问题,这些问题不突破,环境问题永远像一个噩梦纠缠着我们。
    如果把中国目前的水环境形势与欧洲作一个对比,我认为中国大体相当欧洲上世纪60年代的状况,也就说是我国与欧洲的水环境质量大约存在着40-50年的差距。不论你心理上是否乐意,可你必须面对这个严酷的现实。从重大水污染事件看,2005年11月我国发生的吉林市化工厂发生爆炸事故,导致化学污染物流入第二松花江,酿成威胁下游饮水安全的重大水污染事件,引起了国内外的广泛关注。可以与此对照的是1986年莱茵河污染事件。处于莱茵河上游的瑞士Schweizerhalle化工厂失火,有10吨有毒化学物质的污水流入莱茵河,造成下游长达500多公里严重污染。事情往往是物极必反。接下来欧洲发生的故事是,污染事故促进了莱茵河流域9国的合作,制定了莱茵河“鲑鱼-2000计划”,经过13年的努力,结果莱茵河又恢复了生机,成了一条生态良好的河流。莱茵河、多瑙河等欧洲大型河流的治理成功经验,成为制定欧盟水框架指令(Water Framework Directive ,WFD)的背景和基础。所以,当我们寻找欧洲治理水域环境成功的答案时,就不能不研究WFD。
    我从2003年开始关注WFD,其后又陆续撰文把WFD的内容介绍给中国科技界。我认为WFD是一部较为先进的水资源综合管理和水环境保护的法律。从立法角度看其法理是较为严密的,在科学性方面它吸收了现代生态学和环境学的新成果,建立了科学的评估系统。同时,WFD具有很强的操作性,它明确了实现目标的步骤和时间表。
    WFD的重要特色是它的综合性,或称“一体化”的思维方法。按水的自然属性,WFD强调地表水-地下水-湿地-近海水体的一体化管理,以及水量-水质-水生态系统的一体化管理;按照水的社会属性,WFD强调各行业的用水户和各个利益相关者的综合管理;从科学技术角度强调多学科的综合与合作,以保证立法的科学性。
    在自然条件、政治制度、经济发展水平以及历史文化传统等诸多方面,我国与欧洲国家存在许多差异,当然不可能把WFD照搬过来。但是完全可以结合我国的国情,借鉴WFD的有益经验,来完善我国的水资源水环境的管理工作。以下就我个人的理解,提出几点肤浅认识,权为抛砖引玉。
    1. 水资源水环境一体化管理的主体立法
    在WFD制定过程中,对原有多项法律进行了清理,通过简化、废除和取代等不同方式,形成了水资源一体化管理的最高层次的主体法律。WFD涵盖了水资源利用(含饮用水、地下水等)、水资源保护(含城市污水处理、重大事故处理、环境影响评价、污染防治等)、防洪抗旱和栖息地保护等,几乎涵盖水资源水环境管理的全部领域。对比我国涉水法律,计有《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《环境评价法》等多部。内容有所侧重,但也有交叉、重叠,局部内容有冲突。更重要的是不同法律的执法主体是不同的政府部门,使水资源水环境的管理工作出现诸多脱节和分割现象。如何借鉴WFD经验?从长远看,应该制定一部我国水资源和水环境管理的综合性的主体法律。从近期看,可以考虑在《水法》修订中开宗明义指出:“水资源的内涵包括:水量、水质、水能、水温(地热)和水生态系统”,水资源的综合管理就是对于这五方面的一体化管理。
    2.水量、水质和水域生态系统的一体化管理
    目前,我国水环境治理的重点放在污染控制上,环保部门全力以赴抓排放总量控制。针对我国当前污染的严重情况,抓污染控制无疑是正确的。但是,我认为,水环境治理不能“单打一”。我们必须认真研究在水域环境保护方面的国际先进潮流,不能墨守20年前的陈旧理念。近20余年欧洲的水域环境保护政策发生了战略性的转变。上述莱茵河治理规划战略目标不再是局限于污染控制,而把目标定位在:恢复莱茵河成为“一条完整的生态系统中枢”。在WFD中,进一步明确了对于水质、水量和淡水生态系统实行一体化管理。河流湖泊的环境保护战略目标,不仅包括污染控制和水质保护,还包括水文条件的恢复,河流地貌多样性的恢复,栖息地的加强以及生物群落多样性的恢复。也就是水量、水质和淡水生态系统全方位的综合管理。我们在WFD中可以看到,对于河流状况的评估体系中,包括生物质量、水文情势、物理化学指标三大类。而我国当前对于水环境的评估体系还仅限于各项水质指标。欧洲的经验表明,清洁的水不是孤立存在的,而是存在于健康的河流生态系统之中。欧洲经验对我们的启示是:水环境治理和保护的尺度需要放大到淡水生态系统,实施有效的综合管理战略。说到这里,我不由提出一个质疑:在“十一五”期间即使经过百倍努力达到了污染物排放总量减少10%的目标,届时我国的大部分江河湖泊水质能够达标吗?届时我国有多少比例的江河湖库算是健康的呢?
    3 建立涉水政府部门的协调机制
    如果真要实行水量、水质和淡水生态系统的一体化管理,在我国还存在着体制方面的障碍。我国涉水的政府部门职能各有分工。涉及水利、环保、农业、交通、城建、国土、林业等诸多部门。
    WFD要求欧盟成员国指定有能力的主管机构负责执法,实施规划,安排资金,并且实行问责制。限于我国的具体国情,由一个部门负责水资源水环境的一体化管理,目前尚不具备条件。但是在中央层面上建立涉水政府部门的协调机制,在制定法律、战略和水资源水环境战略规划中发挥协调作用,目前看来不是没有可能的。国家防汛抗旱总指挥部的架构和运行经验可供借鉴。在流域层面上实行流域管理机构理事会制度,也是值得探索的。
    4 流域管理中的公众参与
    WFD对于流域管理的公众参与问题作了明确的规定,指出公众参与是让公民影响规划结果和工作过程。WFD规定了公众参与的基础是向公众提供信息,通过咨询和更为积极的方式实现参与。公众参与的意义是多方面的,既可提高公众的环境意识,也可以利用参与者的知识和经验完善决策过程,还可以化解矛盾减少执法中的阻力。
    不断扩大公众的知情权、参与权和监督权,是我国和谐社会建设的重要组成部分。我国水资源管理领域的公众参与工作刚刚起步,可以举出的实例是灌区用水户协会制度的全国推广,小流域参与式管理经验的推广等。如果在全国范围内迈开水资源管理公众参与的第一步,就是涉水信息及时、准确地向社会发布。这里包括河流湖泊水质信息、防洪信息、自来水厂的饮用水水质信息、水污染突发事件信息以及水资源和水环境保护规划等信息。至于进一步集中社会各界的智慧,吸收公众参与水环境保护行动等等,则需要继续推动相关政府部门改善政策环境。

Abstract: The challenges for water resources management in China, especially for water shortage and pollution are reviewed. The Comparison of the water management strategy and policy between China and EU is made. The worthy principals of EU- Water Framework Directive using for reference are pointed , such as legislation of integrated water resources management; integrated river basin management on water quantity, quality and aquatic ecosystem; coordination among the government departments related water management; multi-directional public participation.
Key words: EU-Water Framework Directive; water resources management; legislation; river restoration; public participation

    (原载《水利水电快报》2009年 第30卷 第9期)


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