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松辽水利委员会:积极开展水资源规划和水权制度建设 努力做好新时期流域水资源配置工作
  2004-12-23 08:24  



松辽水利委员会主任党连文进行交流发言

松辽水利委员会
(2004年12月22日)

  自1998年嫩江、松花江大水以来,松辽委认真学习和贯彻落实部党组可持续发展治水新思路,根据流域水资源特点,分析水资源开发利用中存在的矛盾,研究解决矛盾的对策措施,把新时期水资源优化配置作为主要工作来抓。在水资源管理中与各省区水利厅密切协作,充分利用行业内外智力资源,认真组织水资源规划和专题研究,积极开展流域初始水权分配工作,探索流域水资源可持续利用的有效途径。

  一、 松辽流域水资源需求特点及新时期管理对策分析

  1、 松辽流域水资源特点及其需求

  松辽流域是我国北方水资源较丰富地区,耕地资源丰富,气候温和,雨量适中,从总体上讲,是我国水土资源匹配较好的地区之一,但同时松辽流域也是相对缺水地区,流域人均、亩均水资源量分别为全国平均值的77%和36%。水资源时空分布不均衡,水资源量中有2/3左右是汛期径流量,在空间分布上松花江流域相对丰富,辽河流域短缺,周边国际河流水资源量较内陆河流丰富。

  新中国成立以来,国家集中投资在东北地区建设了具有相当规模的以能源生产、原材料生产加工和装备制造为主的战略产业和骨干企业,东北地区成为国家重要的工业基地。目前,形成了以哈尔滨-长春-沈阳-大连为轴线的中部城市群和工业带。东北地区还是我国最大的商品粮基地,在国家粮食安全体系中具有举足轻重的作用。目前,形成了以松嫩平原、辽河平原和三江平原为中心的粮食生产基地。当前,上述区域是水资源主要需求区。

  随着国家振兴东北等老工业基地和全面建设小康社会发展战略的实施,通过老工业基地调整改造,东北地区将成为国家重要的能源工业、石化工业、原材料工业、装备制造、船舶工业、交通运输机械制造、农副产品加工、医药工业和商品林业等十大工业基地。东北经济将进入快速发展的新时期,这必将带来城镇化进程加快。根据流域各省区发展规划和专家预测,到2020年东北地区城镇化率将由目前的50%提高到60%,中部地区将达到70%的水平。国家要求东北地区在未来的15-20年内新增粮食生产能力2500万吨,东北地区依然是国家重要的商品粮基地。辽宁、吉林和黑龙江三省是国家批准的生态建设省,东北地区良好生态不仅是经济社会发展的需要,也是建立国家生态屏障的要求。未来的经济社会发展和生态环境建设对水资源提出了新的需求。

  2、 水资源开发利用存在的主要问题

  由于受计划经济和传统管理理念的影响,以往在经济结构、产业布局和城市发展规模方面未充分考虑水资源条件,使得流域经济社会发展布局与水资源自然分布不协调。流域中部地区人口密集,城市化水平高,是国家重要工业基地和商品粮基地,国内生产总值占全流域的4/5,而水资源量仅为全流域的2/5,是水资源严重短缺区域,也存在用水效率和效益低下问题。与此同时,由于过度开发森林、土地、矿藏、水资源,流域局部地区出现了河道断流、区域性地下水位下降、大面积水土流失、湿地萎缩、荒漠化及盐渍化扩大等一系列生态环境问题,与水相关的生态恶化问题显得尤为突出。据统计,辽河流域发生断流的河流达16条之多。根据卫星遥感对比分析,从上世纪50年代到2000年,松辽流域沼泽湿地面积减少了75%,沙地面积扩大了2.2倍。内蒙古东部地区煤炭资源极其丰富,将成为支撑东北地区经济社会发展的新型煤电基地,而本区水资源短缺,水资源承载能力已严重不足,需要迫切加以解决。水资源已经成为东北地区实现国家两大发展战略目标和经济社会可持续发展的制约因素。

  3、 水资源流域管理对策分析

  针对松辽流域水资源特点、经济社会发展需求和水利发展状况,在认真学习和领会可持续发展治水新思路的基础上,结合对多年来流域管理的再认识,我们做出了如下判断,上述各种问题的实质是经济社会发展需求与水资源承载能力的矛盾,而且这一矛盾是现在和未来松辽流域水利发展中需要解决的主要矛盾。

  通过近年来学习和贯彻科学发展观,总结多年来落实可持续发展治水新思路实践,使我们认识到,在松辽流域建设节水型社会是解决上述矛盾的唯一途径,通过转变经济增长方式,调整产业发展布局,优化配置水资源等手段的综合运用,促进经济社会可持续发展。在流域管理层面,我们要做到促进流域水资源的优化配置,综合平衡生活、生产和生态用水需求,统筹区域协调发展,统筹人与自然和谐发展,这是我们的长期主要工作任务和目标。根据流域管理工作的实际,当前,编制流域水资源规划和建设水权制度是完成任务和实现目标不可缺少的基础性工作。基于上述认识,近年来,我们将流域管理的工作重点逐步从做好流域防洪建设管理向做好流域水资源管理转变,并就如何加强流域水资源配置开展了多方面工作,认真组织开展了水资源规划编制和专题研究工作,积极开展了流域初始水权分配的基础研究和实践探索。

  二、 扎实开展流域水资源规划工作

  ’98大水以后,在水利部的领导和支持下,我委组织开展了包括水资源综合规划在内的一系列规划和专题研究工作,并配合有关省区开展了多项规划工作,取得了一些初步成果,有效地促进了流域水资源管理工作的深入开展。通过组织和配合规划编制,我们更加深刻地认识到,将科学发展观贯彻落实到流域管理实践之中,将可持续发展治水新思路融会贯通到各项涉水事务之中,规划工作具有非常重要的基础性作用。

  1、 积极开展了多项专项规划和专题研究工作,为流域水资源综合规划奠定了良好的基础

  为研究解决近年来经济社会发展用水不断增加而带来的流域水资源供需矛盾日益突出的问题,2000年,我委开展了《松辽流域水资源可持续利用对策研究》。通过分析和研究,理清了水资源开发利用的思路,找出了存在的主要问题,并就对原批准的规划进行必要的补充和完善等问题与各省区水利厅达成了共识。本项研究为深入开展流域水资源规划和管理工作奠定了初步基础。扎龙湿地生态应急补水实施后,我委及时组织开展了扎龙湿地水资源规划编制工作,目的是协调生活、生产和生态用水关系,优化配置区域水资源,制定科学的生态环境供水方案和可持续保障措施,促进人与自然和谐发展。为解决省区间用水矛盾,合理配置水资源,我委组织开展了霍林河流域水资源开发利用规划,重点研究跨省区季节性缺水河流的水资源开发利用问题,统一协调流域上下游各业用水矛盾,解决省区之间的水资源配置问题。国务院提出振兴东北老工业基地战略后,我委迅速组织有关省区开展了振兴东北老工业基地水利规划工作,根据东北老工业基地发展的战略布局和水资源的承载能力,提出了水资源保障的任务、目标和工程布局。这些规划和研究工作的开展,为各省区开发利用水资源提供了依据,并为流域水资源综合规划奠定了基础。

  2、 切实做好流域水资源综合规划编制工作

  在水资源综合规划编制过程中,我们坚持贯彻科学发展观,以可持续发展治水新思路为指导;在研究配置方案时,遵循水资源与经济社会发展、自然生态相互作用的客观规律,适应资源配置的市场经济规律;在考虑配置格局时,坚持公平合理、可持续利用、统筹区域协调发展和统筹人与自然和谐发展的原则;根据流域经济社会发展目标和水资源承载能力,合理配置生活、生产和生态用水,协调区域间与行业间用水。在规划工作组织上我委与四省区有关部门团结协作、密切配合;同时也广纳行业内外智力资源,邀请高层专家学者参加规划的专题研究。在规划编制的工作思路、方式、方法上进行了如下的尝试与实践:

  一是充分利用已有的规划和前期工作成果。流域水资源综合规划涉及面广,工作内容多,任务量大。因此,在规划编制过程中既要按照新要求、新资料开展工作,又要注重与已往规划成果相衔接。对扎龙、霍林河等水资源配置难点地区和流域水资源配置重点地区,我们充分利用了已开展的规划和前期工作成果,保证了规划深度,使之更加符合流域实际。

  二是针对规划中的热点和难点问题,充分利用行业内外智力资源,开展专题研究工作。针对流域水资源时空分布不均和 “水多、水少、水脏”等问题,为实现流域水资源配置的整体性、系统性、一致性、系列化、数字化,为新时期水资源管理打下良好的基础,我委委托中国水利水电科学研究院开展了松辽流域水资源配置模型研究和开发工作;委托中国科学院东北地理与农业生态研究所开展了松辽流域1950~2000五十年与水相关生态环境变化调查分析工作,本项研究采用国内当前先进的遥感、地理信息系统和全球定位系统技术,完成了松辽流域与水相关的湿地萎缩、土地次生盐渍化和沙化调查与空间数据库的建立,分析了建国五十年来松辽流域生态环境变化的趋势,摸清了松辽流域生态环境的现状,为制定生态环境保护对策打下了良好的基础;委托南京水利科学研究院开展了松辽流域生态环境需水量专题研究,针对流域内与水资源开发利用相关的生态问题,研究分区主要生态类型,提出了河道内基本生态和河道外湿地的需水标准和生态用水控制指标,以及地下水超采区的地下水位控制指标,为在水资源配置中如何考虑生态用水提供了条件。这些专题研究成果为本次规划提供了可靠的技术支撑,为研究制定水资源配置方案奠定了基础。

  三是开放式组织规划编制。在规划编制过程中,我们充分发挥国内高层专家学者的智力优势,将中国工程院东北地区水土资源配置、生态环境建设与可持续发展战略研究有关成果纳入到规划中,增加了流域水资源规划成果的科技含量;就规划中的有关问题与有关省区和部门进行充分的民主协商,力求达成共识,使流域规划成果和区域规划成果相协调;对流域水资源重大问题进行专家咨询,开放式组织流域水资源规划的编制。

  四是规划编制与水权初始分配研究相结合。目前,我委开展了松辽流域初始水权分配相关基础研究和霍林河流域初始水权分配试点工作,初步确立了流域初始水权分配的一些基本原则。在综合规划配置阶段也充分考虑这些原则,使规划配置原则与水权分配原则相统一。

  3、 流域水资源配置工作思路和总体格局

  通过近几年的研究与实践探索,我们初步形成了流域水资源配置思路及格局。

  总体思路是:合理开发水土资源,积极保护生态环境,将人民群众生活用水安全放在首位考虑,通过水资源合理配置,促进水资源的可持续利用,为振兴东北老工业基地和全面建设小康社会提供水资源支撑。

  合理开发水土资源是指在协调资源开发与生态环境保护的基础上,对北部和东部地区的水资源、东部和中部地区的土地资源进行合理的开发,建设商品粮基地;在现有耕地中选择一部分具备良好水土资源条件的地区进行灌区的开发建设;选择周边国际河流以及尚有一定开发潜力的河流,以可利用量为控制进行水资源的合理开发,优先开发利用国际河流水资源。

  积极保护生态环境是指在构建生态环境友好型经济社会系统和模式的基础上,扭转对生态环境的破坏和掠夺式的开发行为,改变对资源利用和消耗的不良行为,营造有利于经济社会可持续发展的生态环境。对生态脆弱的流域西部地区要努力遏制目前严重的生态恶化趋势,制定恢复良好生态的阶段目标,在水资源配置上给予保障;对流域中部地区要加大水污染治理的力度,制定城市和工业回归水的排污总量,控制地下水超采和地表水过量利用,改善中部地区的水生态环境状况;流域东部和北部地区要注重在水土资源开发利用过程中对生态环境的保护,水资源的开发利用程度不能超过其流域水资源可利用量,灌区开发不能侵占湿地等自然保护区。要加强对河道、湿地等的保育,维护生态系统良性运行。在流域和区域水资源配置体系构建中,要重点保障人民群众生活用水安全,基本生活用水要保证率高、水质优良;还要努力改善城市水环境状况,建设环境优美、人居舒适的城市发展空间。

  水资源总体配置格局是:根据松辽流域水资源分布特点和经济发展及生产力布局的要求,以统筹区域协调发展为总体目标,在进一步提高松花江和周边国际河流开发利用水平的基础上,修建跨流域调水工程,缓解辽河流域严重缺水局面。近、中期以实施大伙房水库输水工程、吉林省中部城市群引松供水工程、文得根水利枢纽调水工程、黑龙江省引嫩骨干工程、三江平原排灌蓄工程体系及两江一湖引水工程、引洋入连工程等水资源配置骨干工程为重点,逐步形成 “东水中引、北水南调”的水资源配置格局。

  在流域水资源配置工程体系中要实现已建工程和新建工程的有机结合,充分发挥已建工程的作用。对于已建的控制性骨干水库和位于特殊区域的水库,要研究调整其运行方式,进一步发挥其综合作用。

  三、 积极进行流域初始水权分配的实践探索

  近些年,松辽流域内取用水纠纷增多,随着经济社会加快发展,各地区之间、不同用户之间的用水矛盾将逐渐加剧,生态用水有被进一步挤占的趋势。解决这些问题的出路在于建立节水型社会,达到节约用水和提高水资源的利用效率和效益的目的,实现水资源优化配置。水资源的优化配置只靠行政手段是难以实现的,必须要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此,水权制度建设是不可缺少的基础工作,初始水权分配工作则是基础的基础。

  在松辽流域开展初始水权分配工作,具有以下有利条件:一是流域各省(区)领导对水利的支撑保障作用有比较深刻的认识,通过多年的水法规宣传教育和不断深入的水资源管理工作,公众对水问题的理解和认识也逐步提高;二是取水许可制度实施以来,流域各级水行政主管部门按照国家授权分级进行水资源权属管理的统一管理格局已初步形成,关系比较协调;三是松辽流域内四省区发布了各自的用水定额,为建立流域微观定额指标体系奠定了基础;四是正在开展的流域水资源综合规划将确定流域水资源合理配置的总体格局,提出水量分配方案,为水权问题从定性分析到定量研究、从方案设计到具体实施提供技术基础。因此,我委适时开展了松辽流域初始水权分配相关课题的研究和初始水权分配的试点工作。

  1、 初始水权分配专题研究工作

  初始水权分配是一项复杂的系统工程,分配中的重点、难点问题必须在建立水权制度的初期加以研究和解决。为此,我委在启动流域初始水权分配工作时,经广泛征求意见,选定了6项专题分别委托中国水利水电科学研究院和水利部发展研究中心进行研究。

  一是《初始水权分配原则及程序研究》,重点研究流域初始水权分配应遵循的总体原则,不同区域、不同类型河流初始水权分配的具体原则,初始水权分配的程序等问题。二是《松辽流域微观用水定额指标体系研究》,目的是在系统分析研究流域内各省区行业用水定额的基础上,充分考虑松辽流域各业用水现状、生态环境用水需求以及宏观产业结构调整等因素,确定松辽流域微观分水定额指标体系,用于流域内省区间的分水。三是《初始水权分配类型和拥有期限研究》,重点研究初始水权分配的类型和不同类型初始水权的拥有期限问题。四是《政府预留水量研究》,主要研究在流域初始水权分配过程中在什么条件下政府要预留水量、以何种方式预留水量及其动用原则、方式及管理模式等。五是《松辽流域国际河流中方侧支流初始水权分配问题研究》,重点研究国际河流中方侧支流初始水权分配原则、约束条件、政策依据和今后的开发利用方向,避免引发国际争端。六是《初始水权分配协商机制研究》,主要研究在松辽流域初始水权分配中,政府宏观调控、流域民主协商的组织形式和运作机制,并为将来水资源管理提供借鉴。预计各项专题承担单位将于明年上半年提出最终研究成果。

  2、初始水权分配试点工作

  我委在开展上述专题研究的同时,还组织和配合开展了霍林河流域和大凌河流域初始水权分配试点工作。

  确定将霍林河流域作为松辽流域初始水权分配试点主要基于以下三点考虑:一是霍林河流域地跨内蒙古、吉林两省区,省际用水矛盾突出,代表性强,两省区对尽早明确流域初始水权的呼声较高;二是流域用水结构比较复杂,除流域内常规的生活、工农业用水之外,还有霍林郭勒煤电产业用水和向海湿地、科尔沁草原湿地的生态用水,对这样复杂用水结构进行初始水权分配更具有借鉴和指导意义;三是我委正在进行霍林河流域水资源开发利用规划,为霍林河流域初始水权分配提供了较好的技术基础。在霍林河流域初始水权分配工作中我们制定了水资源属于国家所有,政府宏观调控、协商调整,水资源流域统一配置,总量控制与定额管理相结合,公正、公平、公开,水资源现状利用和发展需水分别考虑等总体原则和明晰现状初始水权和确定发展需水限额等具体原则。其中,明晰现状初始水权的原则包括尊重现状兼顾公平,合理高效,排污权统一明晰,合理保证生态环境用水,现状用水优先顺序等原则;确定发展需水总量控制指标的原则包括现状水权明晰后的剩余水量作为发展需水总量指标,合理确定两省、自治区不同水平年的发展需水总量指标,发展需水优先顺序等原则。目前,这些原则已基本得到两省区的认可。

  在初始水权分配工作中我们侧重做好以下几点:一是以流域规划为基础开展初始水权分配工作,初始水权分配与规划紧密结合;如在水资源规划的水资源开发利用评价中提出可供分配的总水量和合理合法的现状用水量,在水资源需水预测中提出发展需水量,初始水权分配原则要与水资源配置原则相协调等。二是在进行初始水权分配时,先提出分配原则,从宏观上定性,再依据原则编制分配方案,从微观上定量;三是把现状用水和发展需水的初始水权分开考虑,这样做有利于结合实际明晰现状水权,有利于政府对水资源配置的宏观调控,有利于充分发挥市场对水资源优化配置的基础作用;四是以省区用水定额为基础,制定流域统一的分水定额,保证初始水权分配的公平性。下一步,我委将组织成立霍林河流域初始水权分配领导小组,编制霍林河流域初始水权分配方案,预计明年上半年完成分配方案编制。

  在开展大凌河流域初始水权分配试点工作中,按照水利部要求,我委已会同辽宁省水利厅编制完成了《大凌河流域初始水权分配项目任务书》,并上报水利部。目前,正在组织辽宁、内蒙古、河北三省区成立大凌河流域省际初始水权分配方案编制工作领导小组和编制大凌河流域省际初始水权分配原则。

  通过两个试点工作的开展,将为松辽流域初始水权分配工作提供理论方法和实践经验,进而指导全流域初始水权分配工作。

  2、 推进流域内各级初始水权分配进程

  根据松辽流域水资源综合规划编制进展情况,我委制定了松辽流域初始水权分配工作日程。第一阶段,开展流域初始水权分配基础研究工作,完成初始水权分配试点工作。第二阶段,根据流域水资源综合规划确定的水资源宏观控制指标体系和微观定额指标体系,在水资源配置中进行第一次平衡,即现状用水平衡,通过对现状用水的合理合法性分析,明晰现状用水权;在第二次平衡中,即流域内平衡,解决各个河流所在区域发展需水平衡,确定各个区域发展需水总量指标;通过第三次平衡,即跨流域间平衡,解决流域间和区域间发展需水不足问题。在第二次、第三次平衡和流域民主协商的基础上,通过政府宏观调控手段确定发展需水总量指标、政府预留水量、生态用水量和跨流域配置水量。第三阶段,在流域初始水权分配基础上,结合省区水资源综合规划,推进省区初始水权逐级分配,建立完善的水权分配机制。

  以上是我委为优化配置水资源而开展的水资源规划和流域初始水权分配相关工作,及在工作中逐渐形成的认识和体会,是不完整和不全面的。面对当前水利改革与发展的形势,我们深切感受到在流域水资源管理工作中还有许多问题有待我们进一步去研究探讨。在今后工作中我们将认真总结经验,求真务实,锐意探索,不断开拓前进。在水利部的领导下,学习借鉴兄弟单位的经验,与流域内各省区水利部门密切协作,扎实工作,努力做好新时期流域水资源管理的各项工作,推动和促进流域节水型社会建设。


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