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水利部副部长敬正书作关于新水法的报告
  2002-12-17 16:31  

 

    (本站讯)在水利部科学技术委员会全体会议上,水利部副部长敬正书作了关于新水法的专题报告,他从水法修改的必要性、新《水法》的主要内容、学习宣传贯彻实施新《水法》等三个方面诠释了新《水法》,强调加强水资源统一管理,以水资源的可持续利用保障小康社会的全面建设。

认真贯彻实施新水法 加强水资源统一管理
以水资源的可持续利用保障小康社会的全面建设
——在部科技委全体会议上的报告

水利部副部长 敬正书
(2002年12月17日)

各位专家、各位代表:
党的十六大报告明确提出了全面建设小康社会的奋斗目标,描绘了加快推进社会主义现代化建设,开创中国特色社会主义事业新局面的宏伟蓝图;继续将水利放在国民经济基础设施建设的首位,对抓紧解决部分地区水资源短缺问题,建设南水北调工程提出了明确的要求;把“可持续发展能力不断增强,生态环境得到改善,资源利用效率显著提高,促进人与自然的和谐,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”作为全面建设小康社会的奋斗目标之一。这些充分体现了党中央对水利工作和水资源问题的高度重视。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源,是生态环境的控制性要素。水利是国民经济和社会发展的重要基础设施,水利的改革与发展和水资源的可持续利用直接关系到全面建设小康社会目标的实现。认真贯彻实施《水法》,加强水资源的统一管理,提高水资源的利用效率,以水资源的可持续利用保障小康社会全面建设,具有十分重要的意义。
前不久经全国人大常委会修订通过的新《水法》颁布施行,这是我国水利史上具有里程碑意义的大事,标志着我国依法治水进入了全面推进从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变,建设节水防污型社会,保障经济社会可持续发展的新阶段。新《水法》全面总结了建国五十多年来水利建设的基本经验和1988年《水法》实施十多年来的实践经验,贯彻了近年来党中央、国务院制定的新时期的一系列治水方针政策,吸收了新的治水思路的实践成果。同时,在借鉴其他自然资源立法和国外水资源管理立法的好的经验基础上,按照水资源可持续利用和适应社会主义市场经济体制的要求,进一步加强了水资源的统一管理,突出了节约用水,强化了水资源的合理配置和保护,健全了执法监督机制。新《水法》的颁布实施,为实现我国水资源的可持续利用和水利事业的可持续发展提供了有力的法律保障。
一、水法修改的必要性
水是人类生存的生命线,是经济社会发展的生命线,是实现可持续发展的重要物质基础。我国是一个水资源短缺的国家,水资源总量约2.8万亿立方米,人均占有水资源量约2200立方米,只有世界人均占有量的1/4。近20年来,随着国民经济持续快速发展、城市化进程的加快和人民生活水平的不断提高,水资源短缺、洪涝灾害频发、水环境恶化等问题日趋严重,特别是水资源短缺、水环境恶化更为突出。目前全国668座城市中,有400多座缺水,年缺水量60多亿立方米;地下水年超采量达67亿立方米,形成164个地下水超采区,部分地区出现地面沉降、海水入侵等问题;全国有近50%的河段、90%的城市水域受到不同程度的污染。根据中国工程院《中国可持续发展水资源战略研究报告》,全国目前年缺水总量约为300亿—400亿立方米,到2030年国民经济需水总量将增加1400亿立方米;1997年全国污水排放总量为584亿吨,到2030年将增加到850亿—1060亿吨。水环境的污染将进一步加剧我国水资源紧缺的形势。水资源短缺、洪涝灾害频发、水环境恶化已成为我国经济社会可持续发展的重要制约因素。因此,依法加强对水资源的管理,合理开发、利用和保护水资源,实现水资源的可持续利用,已成为我国经济和社会发展的战略问题。
1988年颁布实施的《水法》(以下简称原水法),是新中国第一部管理水事活动的基本法。这部法律规定了水资源属国家所有,规定了水资源开发利用的方针、原则、基本管理制度和管理体制,它的颁布实施标志着我国水利事业进入了依法治水的新时期。《水法》颁布十多年来,通过大力宣传和贯彻,初步建立了符合我国国情、比较科学的水法规、水管理和水行政执法体系,增强了全社会的水法制意识和水患意识。我国水资源管理、开发利用和保护工作逐步规范化、有序化,水事秩序明显好转。实践证明,《水法》的颁布实施,对依法治水、依法管水,促进水利事业的发展,为我国经济社会可持续发展发挥了极其重要的作用。
但是,随着经济社会的发展和水资源状况的变化,出现了一些新情况、新问题。加之当时受立法认识和立法条件的局限,原水法的一些规定,已经不能适应新形势的需要以及水资源可持续利用和建立社会主义市场经济体制的要求。主要表现在: (1)在水资源开发利用中重开源、轻节流和保护,重经济效益、轻生态效益和环境保护,在一定程度上导致许多地方水源枯竭、污染严重、生态环境破坏;
(2)水资源管理制度不完善,特别是在节约用水、计划用水和水资源保护方面缺乏相应的制度,致使水资源浪费严重,水源遭到污染和破坏,水资源利用率较低;
(3)水资源管理体制不顺。实行统一管理与分级、分部门管理体制,且对流域管理未作规定,造成了水资源管理体制混乱,多龙管水,城乡分割,地表水、地下水分割,严重影响了水资源的合理配置和综合效益的发挥;
(4)对水资源有偿使用制度规定不够明确,影响了市场经济体制下水资源的优化配置;
(5)有关法律责任的规定过于原则,难以操作,对违法行为打击力度不够,给执法工作造成了一定的困难。因此,修改原水法是十分必要的。
近年来,党和国家对水利工作十分重视,把水资源同粮食、石油一起作为国家的重要战略资源,提出了“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理”, “兴利除害相结合,开源节流并重,防洪抗旱并举”,“开源节流并重,把节约放在突出位置,以提高用水效率为核心,全面推行各种节水技术和措施,发展节水型产业,建立节水型社会”,“改革水管理体制,建立合理的水价形成机制”,实现水资源的可持续利用等一系列水利工作的方针、政策。水利部党组按照党中央、国务院的要求,在总结历史经验,深入分析客观形势的基础上,提出从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变,以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展的治水新思路。这些都为《水法》修订提供了重要的理论基础和实践基础。
为了做好《水法》修订工作,水利部配合国务院法制办和全国人大常委会法制工作委员会做了大量的工作。修订工作从1994年开始,历时8年。在这期间,广泛征求各地方、各部门的意见;研究了十多个国家的水法规;进行了国内外的调研,召开了多种座谈会,听取了专家和各层次、各部门的意见。在此基础上,对原水法前后修改了20多稿,经全国人大常委会四次审议,于2002年8月29日九届人大常委会第29次会议审议通过。
二、新《水法》的主要内容
原水法共7章53条,新《水法》修订为8章82条,分为总则,水资源规划,水资源开发利用,水资源、水域和水工程的保护,水资源配置和节约使用,水事纠纷处理与执法监督检查,法律责任和附则。与原水法比较,增加了一章“水资源规划”;原水法中的“用水管理”改为“水资源配置和节约使用”;鉴于国家已出台了《防洪法》,原水法中的“防汛与抗洪”一章不单立,其内容分解到其他各章节中,增加了一章“水事纠纷调处和执法监督检查”。可以说,包括总则在内,从第一章到第五章都是专门设定了水资源方面的法律规定。这样一改,新水法比原水法在内容上着重规定水资源的开发利用、节约保护和配置,形成了以水资源管理为主线,以提高水资源利用效率为核心,以水资源可持续利用为目标的水资源管理法,具有鲜明的时代性、针对性、可操作性和科学性,而且比较全面,涵盖性较高。社会普遍反映这是我国现行水法规中的一部好法律。
水法修改的重点主要有以下几个方面:一是强化水资源的统一管理和流域管理;二是把节约用水和水资源保护放在突出位置,提高用水效率;三是注重水资源宏观配置,加强水资源开发、利用、节约和保护的规划与管理,明确规划在水资源开发利用中的法律地位;四是适应水资源可持续利用的要求,通过合理配置水资源,协调好生活、生产与生态用水,特别是要加强水资源开发、利用中对生态环境的保护;五是适应依法行政的要求,强化法律责任。具体来说,与原水法相比较,新《水法》着重在水资源管理体制、水资源宏观配置、水资源权属、水资源节约和保护以及执法监督和法律责任等方面都作了较大幅度的修改和完善。
在水资源管理体制方面。进一步强化水资源的统一管理和流域管理。有两个较大的修改:一是,规定国家对水资源实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制,并明确了流域管理机构的法律地位;二是,删去了原水法有关“分部门”管理的规定,明确由各级人民政府水行政主管部门负责水资源的统一管理和监督工作;同时,在坚持水资源权属管理与开发利用管理相分离的前提下,规定各级人民政府有关部门按照同级人民政府的职责分工,负责水资源的开发、利用、节约和保护的有关工作(未明确管理二字)。这样规定,既强化了水资源的统一管理,也与部门职责分工相衔接,便于操作。关于统一管理的内容在有关条款作出了明确规定,主要包括统一规划,统一评价,统一配置,统一调度,统一许可,统一征收水资源费和统一监督管理。在流域机构与地方水行政主管部门的事权划分上,流域机构的主要职责是在所管辖的范围内,按照规定的权限负责水资源管理和监督工作,集中体现在对国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市江河、湖泊的规划编制和监督实施,水量调配,水事矛盾调处,控制性工程管理等方面;地方水行政主管部门的职责则是按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。
加强水资源宏观管理和配置方面。首先,新《水法》规定,开发、利用、节约、保护水资源和防治水害,应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益。新《水法》将水资源规划单设了一章,强调了规划的重要性及其法律地位。新《水法》规定,国家制定全国水资源战略规划;开发、利用、节约、保护水资源和防治水害,应当按照流域、区域统一制定规划,包括流域规划和区域规划;区域规划应当服从流域规划,专业规划应当服从综合规划;规划一经批准,必须严格执行。为加强流域综合规划的实施和监督,还确立了流域综合规划的规划同意书制度。其次,新《水法》确立了水资源论证制度。新《水法》规定,国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局,应当与当地水资源条件和防洪要求相适应,并进行科学论证;在水资源不足地区,应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。第三,新《水法》确立了水中长期供求规划制度,水中长期供求规划应当依据水的供求现状、国民经济和社会发展规划、流域规划、区域规划,按照水资源供需协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则制定。第四,新《水法》还确立了流域水量分配方案制度和旱情紧急情况下的水量调度预案制度以及年度水量分配方案和调度计划制度。
在水权制度上。鉴于水资源日益紧缺与跨省水污染日趋严重的形势,我们迫切需要强化国家对水资源的宏观管理,加强省际之间的水量分配、跨流域调水、跨省水污染防治和合理配置水资源。解决这一问题的关键在于进一步明确水资源属于国家所有,强调国务院代表国家行使水资源所有权。新《水法》强调水资源属于国家所有,明确了单一的国家所有权,并明确水资源的所有权由国务院代表国家行使;提出了取水权的概念。同时,还从以下三个方面对农村集体经济组织水权的有关问题作了比较完善的规定:一是,农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水,归各该农村集体经济组织使用;二是,对农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水,不需要办理取水许可证,也不需要缴纳水资源费;三是,农村集体经济组织修建水库应当经县级以上地方人民政府水行政主管部门批准。
新《水法》把节约用水和水资源保护放在突出位置,并规定了一系列的法律制度和管理措施。
在节约用水方面。首先是把发展节水型工业、农业和服务业,建立节水型社会,作为发展目标写入总则,实行从“开源与节流并重”到“开源与节流相结合,节流优先,大力建设节水型社会”的战略调整。其次,根据水资源的宏观管理和配置,在水资源的微观分配和管理上,实行总量控制和定额管理相结合的制度,以及取水许可制度和水资源有偿使用制度。第三,强化工业、农业、城市生活节水管理,大力推行采用节水先进技术、工艺和设备,逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、产品和设备。第四,新建、扩建、改建建设项目,应当制定节水措施方案,配套建设节水设施,其节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。第五,实行计划用水、超定额用水累进加价制度。
在水资源保护方面。除保留并强化了原水法有关水量保护的有关规定外,新《水法》特别强调了水质管理,确立了相应的法律制度。一是,确立了江河、湖泊的水功能区划制度,并规定水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力,核定水域纳污能力,向环境保护行政主管部门提出水域限制排污总量意见。二是,规定国家建立饮用水水源保护区制度。三是,为了管理和控制排污口,规定在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口,应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意。
此外,为了适应依法行政的需要,新《水法》加强了执法监督,规定了水行政主管部门和流域管理机构及其水政监督检查人员执法权利和义务;同时,还强化了法律责任,对违法行为人应当承担的法律责任、行政处罚的种类和幅度等都做出了明确的规定。
所有这些规定,都是适应可持续发展战略和社会主义市场经济体制的必然要求的,既符合现代水法的发展趋势,又具有我国自己的特色,充分体现了解放思想,实事求是的思想路线和与时俱进,开拓创新的精神,又集中体现了近年来党中央、国务院制定的新时期的一系列治水方针政策和水利部党组在实践探索中总结提出的新的治水思路,符合十六大精神和“三个代表”重要思想的要求。今年在南非约翰内斯堡举行了可持续发展世界首脑会议,将水列为水、能源、健康、农业和生物多样化五大可持续发展的世界性课题之首,强调水资源的综合规划;强调以提高水的利用效率为方向的水资源优化配置;强调对人的基本用水权的保护和社会公众对水资源管理的广泛参与等等,这些内容也是近几年我国水资源管理实践的内容,在新《水法》中都作出了具体规定。因此说,新《水法》具有鲜明的时代特征,贯彻实施新《水法》,对全面贯彻中央治水方针政策,实践新时期治水思路将发挥重要的作用,必将使我国水资源管理和水利改革与发展提高到一个新的水平。
三、学习宣传贯彻实施新《水法》
有了法以后,重在守法、执法,关键在抓贯彻、抓落实。
首先,要继续抓好新《水法》的学习宣传工作。新《水法》的学习和贯彻是一项长期而艰巨的任务,各流域机构、各级水行政主管部门和各单位要从贯彻落实十六大报告精神,实践“三个代表”重要思想,推进依法治国,维护社会主义法律尊严的高度,继续认真做好新《水法》的学习、宣传和贯彻工作,进一步增强水利部门依法治水、依法管水的意识,进一步提高全社会的水忧患意识和水法制观念,增强执法守法的自觉性,开创依法治水、依法管水的新局面。
其次,要抓紧制定配套法规。新《水法》为适应新形势下水资源管理的需要,根据党和国家关于加强水资源统一管理,实现水资源可持续利用的方针政策,建立了一系列的法律制度,重点突出了水资源规划、配置、节约和保护,具有很强的科学性和针对性。这些法律制度,是新《水法》的核心内容,水法的有效实施,首先就在于这些法律制度的推行。我们正在抓紧制定或者修订相应的行政法规或者部规章,以提高水法实施的可操作性。政策法规司组织研究并提出了《新水法配套法规建设近期工作重点》的实施意见,准备用3—5年的时间,初步建成与新《水法》配套的水法规体系。近期,将重点进行《取水许可制度实施办法》的修订、《全国河道采砂管理办法》、《水资源费征收管理办法》和《全国节约用水管理办法》等配套行政法规及有关部规章的制订工作,并将积极配合国务院法制办公室对我部报送的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例(修订草案送审稿)》的审查工作。同时,各地也在抓紧进行地方配套法规的建设,及时修改地方的《水法》实施办法以及其它地方性水法规和政府规章。
再次,要进一步加强执法队伍建设,提高依法行政的水平。要加强执法人员的培训,提高执法队伍的整体素质和执法能力;要建立和完善各项制度,提高执法水平,水政执法人员要忠于职守,秉公执法,热情服务,认真查处违法案件,维护依法治水的良好秩序。
最后,要加强对水法实施的监督检查,严格行政执法。法律的生命力在于实施,有了法以后关键是贯彻执行。新《水法》将水事纠纷处理与执法监督检查单列一章,并加大了对违法行为的处罚力度,为严格行政执法,加大执法力度提供了可靠的保证。各流域机构和各级水行政主管部门要切实履行对水法实施监督检查的法定职责,真正做到有法必依,执法必严,违法必究。
新《水法》的颁布,为依法治水和依法管水提供了重要的法律保证,我们要继续深入抓好新《水法》的贯彻实施,推进水行政工作的法制化进程。建立统一、权威、高效的水资源管理体系,加强流域和区域水资源的统一管理。要从全面建设小康社会的总目标出发,按照确保饮水安全、防洪安全、粮食用水安全、经济发展用水安全和生态环境用水安全的要求,对水资源进行合理开发、优化配置、科学管理、全面节约、有效保护,充分利用雨洪资源,开发非传统水资源,搞好污水处理和中水回用,提高水资源的承载能力和水环境的承载能力,为实现全面建设小康社会目标和加快现代化建设,提供水资源支撑与保障。
祝各位专家身体健康、工作顺利!
谢谢大家!

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