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黄河水利委员会鄂竟平发言全文
  2015-03-13 17:30  

流域水量统一调度的实践与认识

黄河水利委员会 鄂竟平


按照水利部的统一部署,1999年以来,我委先后对黄河和黑河实施了水量统一调度。特别 是 2000年,黄河在来水较正常年份偏少56%的大旱之年,首次实现了九十年代以来的全年不断 流;黑河的省际分水问题,历经9年波折后,第一次得到落实。“两河”水量调度的成功实 践说明,解决流域的缺水问题必须以水资源的科学管理、合理配置、高效利用和有效保护为 核心。

下面,我代表黄委,就“两河”水量调度的一些基本情况和认识汇报如下:

一、实施流域性水量统一调度是黄河和黑河的必然选择

黄河是我国西北和华北地区的重要水源,在实施西部大开发战略中地位十分重要。黄河多 年 平均河川径流量580亿m3,流域内人均水量为全国人均的25%,耕地亩均水量仅为全国亩 均 的17%,加之含沙量居世界大江大河之首,污染严重,黄河流域的缺水状况令世人关注。五 十年代国民经济各部门年均耗用黄河河川径流量122亿m3,到九十年代,黄河天然年来水 量 不足500亿m3,而年均耗用河川径流量已达307亿m3。目前黄河用占全国河川径流2%的水 量, 供给占全国15%耕地面积、12%人口及50多座大中城市用水。水资源的严重匮乏,加之过度 开发和无序利用,使黄河水资源供需矛盾呈越来越尖锐的趋势。最具代表性的是,黄河下游 断流逐年加剧,1972年至1998年的27年中,有21年下游出现断流,累计达1050天。进入九十 年代,年年断流,1997年距河口最近的利津水文站全年断流达226天,断流河段曾上延至距 河口约780km的河南开封附近。断流造成了部分地区无水可供、河道主河槽淤积加重、洪水 威胁和防洪难度增加、河口地区生态环境恶化和生物多样性减少,制约了经济、社会、环境 的协调发展,同时也提出了发人深省的问题:一条奔腾了千万年的大河,一条被中国人视为 母亲的大河,一条创造了古老而辉煌文明的大河,会不会从此告别大海走向消亡?

黄河水资源问题引起了党中央、国务院有关部门以及社会各界的高度重视。1997年4月, 国 家计委、国家科委和水利部在山东东营联合召开黄河断流问题研讨会。同年9月,国务院在 北京召开黄河断流对策专家座谈会。1998年1月,中科院和工程院163位院士联名呼吁全社会 《行动起来 拯救黄河》。7月,中国科学院、工程院院士和专家考察黄河,向国务院提出了 《关于缓解黄河断流的对策与建议》咨询报告。中央和国务院领导、水利部领导多次就黄河 水资源问题作出重要批示。江泽民总书记视察黄河时指出:“要加强流域水资源统一管理和 保护,实行全河水量统一调度”。汪部长多次强调,中国的治水思路要转变,要特别重视水 资源的配置、节约、保护。拯救母亲河,“开源节流保护并举,以节流为主,强化管理”, 特别是优化配置有限的水资源是解决黄河水资源短缺问题的必然选择。

黑河横跨青、甘、内蒙古三省(区),中下游地区极度干旱,特别是下游地区年降水量仅40mm , 年蒸发能力高达2000mm以上,水资源极其匮乏,区域水资源难以满足当地经济发展和生态和平 衡的需要。历史上由于上游来水较多,中下游地区水草肥美,野生动物种类繁多,生态环境 较好。但是,20世纪60年代以来,由于人口增长、经济发展,尤其是对水土资源的过度开发 ,进入黑河下游的水量从解放初期的11.6亿m3减少到90年代的7.7亿m3,下游断流时间 由50 年代的约100天延长至现在的近200天;两大湖泊(西、东居延海)水面面积50年代分别为26 7km2和35km2,已先后于1961年和1992年干涸;胡杨林面积由50年代的75万亩减少到现 在的 34万亩。历史上水草丰茂、林木蔽日、阻挡沙尘侵袭的天然绿色屏障濒临消失,土地沙漠化 和沙尘暴危害加剧。2000年我国北方地区发生了11次沙尘天气,据卫星遥感探测,影响范围 涉及我国西北、华北、东北、甚至华东等地区,总面积约200万km2,沙尘的主要来源区之 一 就是黑河下游的阿拉善地区。黑河流域的生态环境问题不仅关系流域的生存空间和经济发展 ,也关系到西北、华北地区生态环境的保护与改善,事关民族团结、社会安定、国防稳固的 大局。

黑河的水事矛盾十分突出,清代驻甘巡抚年羹尧订立“均水制”,并籍强大的军事力量实 施 。新中国成立后,内蒙古自治区六十年代就提出甘、内蒙古分水问题,中央有关部委也做了大量 协调工作,1995年4月和11月,国务院先后两次开会,研究以落实黑河分水方案为主要内容 的阿拉善地区生态环境治理问题,但由于种种原因,一直未能真正落实。2000年我国华北地 区连续发生大范围的“沙尘暴”天气,特别是中央电视台播出“沙起额济纳”电视专题片之 后,黑河的生态环境问题再次引起了中央领导和全社会的高度重视。黑河是我国西北内陆河 的缩影,由水资源问题引发的生态环境问题、社会问题、民族团结问题已十分突出。实施全 河水量统一调度,合理协调生活、生产和生态环境用水的矛盾已刻不容缓。

黄河和黑河水资源面临的突出问题,代表着我国北方河流和西北内陆河的现状和发展趋势 。 在中国必须走可持续发展道路的今天,面对严峻的局面,实施两河水量统一调度,无疑是历 史的必然选择。

二、“两河”水量统一调度的实践过程

黄河和黑河水量统一调度是一项全新的、开创性的工作,关系重大,意义深远。中央领导 和 水利部对此都十分重视,多次给予指示和部署。我们认为这既是黄委新时期水资源统一管理 工作面临的机遇,更是有意义的实践,一开始我们就把该项工作作为重中之重,全力以赴, 务求成功。

“两河”水量调度的总体思路,就是汪部长所提出的:“国家统一分配水量,流量断面控 制 ,省(区)负责用水配水,重要取水口和骨干水库统一调度”。即依据国务院批准的黄河和 黑河水量分配方案,结合当年来水、水库蓄水、预测的下一年来水以及有关省(区)国民经 济各部门耗水量等情况,每年10月份,由黄委代表国家提出下一年度水量分配方案,经水利 部审批后发布执行。执行过程中再根据实际来水、用水情况,进行月旬调整,特殊情况下按 日进行调度。对省(区)用水按照水量分配方案,明确月入、出省界断面流量控制指标,实 施断面流量动态监控。各省(区)在保证入、出境断面达到控制流量指标的前提下,负责对 辖区内各用水户进行实时水量分配与调度。为保证水量配置按方案执行,黄委还要通过对骨 干水库和重要取水口实施直接的统一调度和监测,协调省(区)用水矛盾并合理安排生态环 境用水。

实施流域水量统一调度是一个复杂、艰难的过程。主要表现在以下几个方面:

一是黄河和黑河本身属于资源型缺水,且时空分布不均,控制性调蓄工程不足,远距离调 水 需要较长的预见期,农作物大量需水时期,正是河流枯水季节,水资源供需矛盾尤其突出。 特别是在干旱少雨的西北地区,水是生命之源,有水则有绿洲,无水一片荒,对水的需求太 迫切。

二是几千年来,人们已经形成了根深蒂固的用水观念,总认为,水是天上下来的,想什么 时 候用,就什么时候用,想用多少,就用多少,“水自门前过,谁引都没错”。而且用水粗放 ,灌溉方式落后,习惯于“大水漫灌”,对计划用水难以接受。

三是水量统一调度涉及流域各省(区)、各部门、上下游、左右岸的切身利益,但长期以 来 在管理体制上存在部门分割、条块分割、各自为政的弊端,且法规不健全,在此情况下还要 以确保防洪、防凌安全为前提,重新分配有限的水资源,限制随意用水,协调生活、生产、 生态等方面的关系,所以执行起来难度相当大。

正是由于存在着上述问题,在实际调度过程中,自始至终都存在着一定的困难和阻力。从 分 水方案制定开始,各单位各部门意见就不一致,都在各自利益上争执不下,甚至在协调会上 为了几个流量就要拍桌子。在分水方案执行中更是困难重重,例如,在去年黄河水量调度中 ,为了保证下游两省按计划用水,我们限制了部分闸门的引水量,就发生了8起当地群众围 攻闸门强行放水事件。农民强行冲击闸门,将闸管所团团围住,将闸管所人员与外界隔离, “软禁”起来(管吃饭),然后强行提闸放水。黑河更是如此,在去年调水期间,共发生各 类水事纠纷30余起,其中围攻县政府2起,围攻乡政府14起,并发生千人上河堤要求放水的 事件。省(区)之间调水难度很大,本省之内的调水也非常不易,1999年张掖地区行署专员 在协调用水矛盾的过程中,就遭到了老百姓的围攻,同去的公安局长上去制止,结果肋骨被 打断了三根。所以说,调水工作说起来容易,但真正实施起来是相当难的,矛盾是相当尖锐 的,这也就要求我们必须把工作做细、做扎实。

在调水实践中,我们深深感到:

做好水量统一调度需要上级有关部门和领导的高度重视。黄河和黑河的水调工作自始至终 都 得到了国家、水利部及地方各级领导的高度重视。中央和国家领导多次就黄河和黑河水量统 一调度问题进行调研和批示,周文智副部长专门召开会议研究黄河水调工作,在去年黄河水 量调度关键时期,水利部领导就动用小浪底水库最低发电水位205m以下库容做出批示:“现 在缺水不缺电,发电服从调水”。在黑河水调问题上,张基尧副部长及有关司局领导也都亲 自到黑河流域现场调研、协调、指导。领导的关心和支持为顺利完成水量调度任务起到了关 键作用。

做好水量统一调度工作,要组建专门机构,配备专职人员,要有明确的工作思路。接受黄 河 和黑河的水量统一调度任务后,我们考虑到水资源统一管理和水量调度工作的重要性、艰巨 性和复杂性,立即从有关单位抽调业务骨干,配备设备,先后成立了力量较强的黄河水量调 度管理局和黑河流域管理局。工作一开始,我们就结合黄河的实际情况,提出了 “精心预 测,精心调度,精心监督,精心协调”的高要求。结合黑河水资源匮乏和水事矛盾突出的特 点,我们又明确提出了“坚持原则,顾全大局,科学调度,公正协调” 的指导思想。

做好水量统一调度工作,要制订好分水预案,执行正确的技术路线,加强实时调度。制定 方 案是做好水量调度工作的基础,年度预案编制的好坏,对于全年的水量调度工作影响很大, 我们对此十分重视。两年来我们克服了预案编制涉及因素多,非汛期预报系统没有建立起来 ,水文气象信息来源量少且不及时等种种不利因素,采取了多种措施,精心编制年度分水预 案,对指导全年的水量调度工作起到了重要作用。然而,由于受科技水平和手段限制,目前 长期水文预报还不能完全满足水量调度工作的要求,所以,年度预案的制定要想完全符合实 际也是非常难的。针对这种情况,我们重点强化了水量的实时调度,提出了“要像对待防汛 那样对待调度,要像防止决口那样防止黄河断流”。按时制定月、旬调度方案,不断地对水 库泄流情况、河段引水、各地降雨、灌区旱情进行跟踪分析,及时作出相应的修正调整。黄 河水量调度两年共发布月、旬方案和实施调度指令298份;去年黑河水量调度收发往来调度 函电116份。

做好水量统一调度工作,需要各方共同努力、密切配合。水量调度事关大局与小局、整体 与 局部利益的调整,在“两河”调水方案的具体落实过程中,有关省(区)以及国家电力公司 西北分公司、各水利枢纽管理局等讲大局观念、全局意识,并通力协作、密切配合,在各自 的职责范围内做了大量富有成效的工作,为水量统一调度的成功作出应有的贡献。1999年, 三门峡水利枢纽为支援下游抗旱,仅3月份就弃水3.14亿m3,损失电费600万元;去年小浪 底 水库为向下游补水,连续74天没有发电,经济损失近5000万元;为了保证首次黑河水量调度 成功,完成向下游送水任务,甘肃省张掖地区做了大量艰苦细致的工作,四次实施“全线闭 口,集中下泄”,并放空3个水库向内蒙补水。

实现水量统一调度,监督检查是不可缺少的重要环节。监督检查是确保水量调度方案付诸 实 施的重要环节。在具体调度指令发出后,我们都及时对省界断面、重要取水口、水库泄流情 况进行了监督检查。1999年至2000年黄河水量调度期间,我委及所属单位先后派出近百组( 次)工作组,进行现场监督检查,共计千余个工作日;黑河水量调度期间,先后进行现场督 察22组(次),共计480个工作日。有关省(区)也做了大量的监督检查工作。督查人员顶 住来自各方面的压力,甚至冒着被围攻的危险,采取积极协调、耐心说服和联合督查、夜间 巡查、现场监督测流、重点抽查、突击性回访等多种措施,及时发现纠正用水当中一些违规 现象,多次避免了即将发生的断流。没有有效的监督检查手段,统一调度同样是一句空话。

三、水量统一调度成效显著

通过“两河”的水量统一调度,有限的水资源在时空分布上得到了调整,协调了生活、生 产和生态的用水关系,提高了水资源的利用效率,取得了明显的效果。

(一)保证了城乡生活用水

在黄河实行水量统一调度之前,特别是进入90年代,下游城乡居民生活用水没有保障 , 干旱季节经常出现吃水困难,要求解决吃水困难的电报纷纷报往国家防总、水利部、国务院 。如1997年,长时间的断流,沿黄濮阳、济南、德州、东营、青岛等大中城市用水告急,25 00个村庄、130万人吃水严重困难,水龙头前排长队现象屡见不鲜,汽车拉水、提着水桶上 班的现象也到处可见。2000年黄河来水与1997年基本相当,但由于实施了水量统一调度,居 民生活用水有了保证。人们再也不用为吃水而犯愁,长期因断流困扰人们心理的巨大的精神 压力得以解脱。

此外,我委还与沿黄有关省(区)、国家电力公司西北分公司、三门峡和小浪底水库管理 部 门等一起克服许多困难,采取多种措施,筹集引黄济津水量 21.7亿m3,2000年10月13日 下 午3时,温副总理亲自开启位山闸闸门按钮,引黄济津工程开始通水。11月1日,天津人民第 六次喝上了黄河水,对于缓解天津和河北的生活及其他水危机发挥了关键作用。截至12月底 ,已从黄河送水6.34亿m3。

(二)合理安排了农业用水

1999年至2000年,黄河流域及下游沿黄地区遇到了多年不遇的干旱,由于实行了水量统一 调 度,充分考虑了农作物需水规律,在作物生长的关键季节,调增水库泄量,自上而下实行轮 灌,使大部分农作物都得到了及时灌溉,农业生产仍取得了好收成。据初步统计,仅1999年 3月至6月,在黄河流域严重干旱的情况下,甘、宁、内蒙古、豫、鲁五省(区)耗用黄河干流水 量97.1亿m3,灌溉农田6000万亩,比同期多年平均多灌近400万亩。山东省沿黄市地仅春 季浇灌面积就近3000万亩。

(三)兼顾了工业用水

黄河两年水量调度期间,刘家峡水利枢纽发电量分别较多年同期均值增加14%和23%,尤 其 是2000年4月的发电量为1970年以来的最大值;三门峡水利枢纽发电量为1997年7台机组投入 运用以来的最好水平,其中,1999年3月份的发电量创出了历史同期最高纪录。实施水量统 一调度以前的1997年,黄河利津断流226天,胜利油田200口油井被迫关闭,濮阳中原化肥厂 等一些企业停产,造成直接经济损失达100多亿元,而去年黄河一天也没有断流,胜利油田 水源充足,工业生产得以正常进行。

同时,黄河水量调度还满足了特殊活动的用水要求。在时间尚未确定,对水量调度要求不 详 的情况下,我委做了大量的准备工作,确保了1999年5月下旬国家防总和中国人民解放军在 黄河举行防汛演习的用水量。

2000年,由于黑河实施了水量统一调度,使得常年蓄水不足的东风水库满库蓄水,地下水 位回升,保证了国防科研基地用水。

(四)按计划分配了生态用水

水量统一调度,遏制了黄河下游日趋严重的断流局面,黑河下游地区地下水得到一定补充 ,使黄河河口和黑河下游地区的生态环境有所改善。

1999年3月1日黄河水量统一调度工作开始,3月11日利津水文站按计划恢复过流。至12月3 1 日,利津断面仅断流8天(含4天间歇性断流),比近几年同期平均断流时间减少118天。200 0年,黄河花园口站实测径流量只有196亿m3,是建国以来第二个枯水年,虽然全流域都发 生 了严重旱情,但由于水量统一调度和对用水的监督管理,黄河没有发生一天断流,期间,入 海口的利津水文站平均流量约156m3/s。初步扭转了黄河下游持续十年之久的断流局面, 黄河三角洲地区生态系统得到明显改善,断绝近十年之久的回游刀鱼在河口地区重新出现。

黑河水量统一调度,补充了下游地区的地下水,浇灌了干渴已久的草场、绿洲,改善了日 趋 减少的胡杨林等自然植物种类的生存条件。去年10月,当黑河水流量达内蒙古额济纳旗府所在 地达来呼布镇时,正值当地首届“金秋胡杨节”开幕,望着滚滚流淌的黑河水,旗委书记巴 图朝鲁高举双手,激动得高喊:“20岁以下的年轻人,谁在这枯旱之年的十月见到过黑河水 ?没有!”,当地群众欣喜若狂,视黑河水为最珍贵的节日礼物。可见,久旱的黑河下游地 区的人们对于水资源统一管理的渴盼之情是多么的强烈。

四、对实施流域性水量统一调度的认识

“两河”水量统一调度经过初步探索,取得了一定的成效,基本达到了预期的目的。通过 水量统一调度的实践,我们认识到:

(一)实施水量统一调度,是新时期水行政主管部门的重要职责

国民经济持续快速健康的发展和生态环境的保护与改善,对各行各业都提出了新的要求。 对 水行政主管部门来说,面临的重要任务之一就是为经济社会的可持续发展提供有效的水源保 障。一年多的水量调度实践,使我们认识到,对大江大河实施水量统一调度,既是经济社会 持续发展的客观要求,也是新时期各级水行政主管部门一项需要进一步加强的重要职责。

(二)水量统一调度,有利于维护各方的水权

建国以后,“两河”流域进行了大规模的水利工程建设,为两岸引水提供了条件,改变了 河 道内“自然水”的属性,水成为物化的一种资源,但是一直没有认真研究和落实水权问题。 1987年国务院就批转了《黄河水量分配方案》,1997年又批准了黑河水量分配方案,这实 际上就是国家赋予有关省(区)和生态环境的用水权益。但是,在没有实施水量统一调度以 前,国家的分水方案并没有真正落实,有关省(区)的用水权益也无法得到维护,人们也没 有意识到超指标、超计划用水是一种侵权行为。如1997年,在严重断流的情况下,有些省( 区)仍大量超指标引水,严重侵占生态环境的用水权益。

实施水量统一调度以来,正逢“两河”流域大旱。2000年5月,黄河中游潼关水文站出现 自1 934年有实测资料以来的最小流量,月来水量仅为4.78亿m3,日平均流量178m3/s;黑河 来水 ,也属偏枯年份,但各方面的调度计划内用水基本上都得到了合理满足。实践证明,通过合 理分配、精心调度,既可有效协调生活、生产和生态环境用水的矛盾,又能够在维护各方用 水权益方面发挥重要作用。

(三)水量统一调度,改变了人们的用水观念,促进了节约用水和水价形成机制 的建立

长期以来人们头脑中一直存在着“天上的雨、地上的河,可自由取、随便用”、“水是取 之不尽用之不竭”的传统观念。

通过水量统一调度,人们逐步认识到,水是宝贵的资源,是商品,是有承载能力的。传统 的 用水方式已不适应目前水资源的供求形势,更不适应市场经济发展的要求。代之而起的是依 法用水、计划用水、节约用水。通过“两河”实施水量统一调度,农业大水漫灌现象初步改 观,工业耗水大户和高耗水行业也深感有节水的责任。“需水要求”开始变为“需水管理” 。人们对水资源的有偿使用和水价形成机制也有了更深的认识。

去年,国家计委再次调整了黄河下游引黄渠首水价,农业提高近一倍,工业提高了十一倍 之 多。黄河上游宁蒙地区的水价,特别是宁夏水价提高了一倍。虽然农业供水仍未达到成本水 价,但已初步起到了促进节约用水的作用。据报道,宁夏、内蒙古等地的节水已初见成效, 2000年和1999年相比,分别少引黄河水9.1亿m3和3.6亿m3。河南、山东等有关报纸用了 大量 篇幅讨论市民用水最高限额问题。节约用水,按市场规律管水用水的舆论氛围已经初步形成 。

(四)水量统一调度,有利于流域与区域相结合的管水体制的建立和完善

长期以来,流域水资源统一管理并没有得到认同与落实,区域水资源管理的职责也不明确 , 致使流域水资源开发利用和保护中的一些突出问题难以解决。作为内陆河的黑河,其分段治 理、各取所需、各自为政的问题更为突出。面对水资源供需矛盾越来突出的严峻形势,“多 龙管水”的体制和模式愈来愈显示出其弊端和不足。

实施水量统一调度的关键,就是水资源按流域统一配置,按区域用水配水,改变原有用水 、 管水的格局,这样有利于形成完善的流域管理和区域管理相结合的新体制。水量统一调度的 实践证明,流域机构掌握的资料全面丰富,水资源监测预报设施相对完善,对全流域的情况 能够从宏观上有一个全局的把握,在利益关系协调方面比较客观和超脱,在全流域的水资源 统一管理和调度上有较大优势,可以承担流域水资源统一管理的重任;而地方政府可在具体 实施用水配水、城乡水资源统一管理、行政监管、有效管理好本省区所属水资源方面具有独 特作用。只有实行流域管理与区域管理相结合的新体制,充分发挥两方面的优势,才能真正 把水管好、用好。

(五)水量统一调度,是水资源可持续利用的有益实践

水资源优化配置的中心内容是平衡需求、综合协调、科学管理,其目标是实现水资源可持 续利用,满足经济、社会、环境的协调发展,达到人与自然的和谐相处。

党的十五届五中全会把水资源的可持续利用作为我国经济社会发展的战略问题,并要求加 强 水资源的规划与管理,搞好流域水资源的合理配置,协调生活、生产和生态用水。这充分说 明水资源可持续利用在经济社会可持续发展中的重要地位和作用。

“两河”水量统一调度的成功,使黄河两岸生活、生产用水基本得到了保证,生态恶化得 到 遏制;黑河下游人民在干旱之年,见到了多年未见过的清澈水流。实践证明,以优化配置为 手段,实施流域性水量统一调度,可以促进水资源的可持续利用,并逐步达到人与自然的和 谐相处。水量统一调度对今后制定新的资源政策也是一次有益的实践。

“两河”水量统一调度只是流域水资源优化配置的初步尝试,特别是“两河” 流域均属 资 源性缺水,仅靠水量统一调度,是不能从根本上解决经济社会发展和生态环境改善需要的, 遇大旱之年,黄河还可能发生断流,尤其是西部大开发战略的实施,对水的需求将更大。从 长远看,解决“两河”水资源问题,必须坚持“开源节流保护并举,强化管理”的思路,尽 早实施南水北调工程,从根本上缓解资源性缺水局面。就“两河”水量统一调度本身而言, 我们也一直有“如履薄冰”的感觉。从目前的情况看,调度工作还面临不少问题,表现在:

一是流域法制尚不健全,各方地位责权不明确,行政监督和处罚权不落实,处理违规问题 缺乏法律支撑。

二是流域管理与区域管理相结合的管理体制尚未真正形成,部门分割、条块分割、各自为 政的管理体制不适应水量统一调度的需要。

三是在机制上,仅靠协调缺乏约束力,市场机制尚不健全,特别是水价形成机制、补偿机 制、激励机制还没有建立,节水经济政策还不落实。

四是技术手段落后,利用水文气象中长期预报编制水量调度预案准确性差,统一调度还缺 少现代化手段和措施。

五是长期的用水、管水观念不适应可持续发展的要求。

两河水量统一调度也只是刚刚起步,今后我们要根据水利部的部署,继续探索,不断实践 , 积极推进《黄河法》、《黄河水资源管理和保护条例》、《黑河流域管理条例》等法规的立 法进程;积极协调各方关系,精心编制调水预案,精心组织实时调度;建立以信息化、计算 机网络为主要内容的现代化调度指挥系统。使“两河”水量统一调度更加科学化、规范化, 实现水资源优化配置,为“两河”流域及其供水地区经济社会和环境的协调发展做出更大的 贡献。


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