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水土保持司司长焦居仁发言全文
  2015-03-13 17:29  

理清思路深化改革 为新世纪水土保持生态建设打好基础起好步


水土保持司司长 焦居仁



一、水土保持工作的简要回顾

建国以来,我国在防治水土流失、保护和建设生态环境方面取得了举世瞩目的成就,已基本走出了一条具有中国特色的水土保持生态环境建设成功之路。

水土保持成为我国的一项基本国策和可持续发展战略的重要组成部分。几十年来,水土保持在改善生态环境和农业生产条件、治理江河等方面发挥了重要作用,水土保持被广大干部群众誉为党和国家的“德政工程”,山区脱贫的“致富工程”。1993年国务院发布的5号文件,明确提出“水土保持是我们必须坚持的一项基本国策”。近几年来,党中央和国务院在一系列重要文件中都明确把水土保持作为可持续发展战略的重要组成部分。确立了预防为主的水土保持工作方针,步入了依法防治的轨道。1991年《水土保持法》的颁布实施,使我国水土保持工作走上了依法防治的轨道,并确立了预防为主的水土保持工作方针,建立了法规体系和监督执法体系。《水土保持法》的实施,对保护生态环境,遏制人为水土流失发挥了重要作用。走出了一条以小流域为单元综合治理水土流失的成功之路。

小流域综合治理是总结了长期以来治理水土流失的经验和教训,按照水土流失的特点和规律,因地制宜,因害设防,采取工程措施、植物措施和农技措施相结合,山水田林路综合治理,合理利用水土资源,优化农、林、牧结构,形成以小流域为单元的综合防治体系。以小流域为单元综合治理,是解决水土流失严重、生态环境脆弱区人口、资源、环境矛盾,实现群众脱贫致富奔小康、社会经济和生态环境协调发展的有效途径,是治理水土流失最有效的办法和关键性措施,是一条正确的技术路线,得到水土流失区广大干部群众的认可。

深化改革,调动各方面的积极性治理水土流失。从八十年代初开始的户包小流域,到九十年代初的拍卖“四荒”使用权、股份合作等多种治理形式,水土保持生态建设不断创新机制,使责权利相统一,治管用相结合,极大地调动了农民和社会各界投入治理的积极性,使水土保持充满了生机和活力。

二、水土保持生态环境建设的形势

由于我国特殊的自然气候和地理条件,水土流失十分严重,特别是人口的迅速增加,土地资源的过度开垦,草原的超载过牧,乱砍滥伐,森林锐减,以及开发建设过程中乱采滥挖,对地貌植被的破坏,人为加剧了水土流失。水土流失导致耕地减少,生态功能衰退;泥沙淤积江河,形成小洪水、高水位、多险情的局面,给防洪保安造成了极大的影响;水土流失已严重影响到人们的生产、生活和国家生态环境安全,严重制约了社会经济的可持续发展,已成为我国头号环境问题。

进入九十年代以来,由于生态环境长期遭受破坏,引发了一系列严重的自然灾害,98年“三江”大水,近几年西北地区的连续干旱,北方河流的长时间断流,去年北方地区多次沙尘暴的肆虐,都与水土流失加剧、生态环境恶化有着密切的关系。

根据最近第二次遥感普查结果来看,一些地区通过综合防治,水土保持取得一定成效,土壤侵蚀程度有所减轻;但全国水土流失严重、生态恶化的趋势尚未得到有效遏制,沙漠化呈扩展趋势,程度在加剧,危害在加重。西部的长江上游和黄河中游以及长城沿线的农牧交错区是水土流失最严重的地区,中、东部的一些省份的部分地区的水土流失也比较严重,这是今后综合防治的重点。

当前,国民经济和社会发展对水土保持生态环境建设提出了新的要求:党中央国务院对水土保持生态环境建设作出了一系列新的重大战略决策和部署,将其确立为21世纪中国经济和社会持续发展的一项重要的基础工程,作为西部大开发的四个战略重点之一。全社会对水土保持生态环境建设高度关注,成为一个热点问题。大江大河整治、防洪保安要求上中游地区加快水土流失治理,减少泥沙危害。人们迫切要求有良好的生态环境,山要绿、水要清、环境要美,把生态环境好坏作为衡量生活质量的重要标准之一。水土流失区的群众要脱贫致富奔小康,农村实行产业结构调整,对水土流失区改善农业生产条件也提出了新的要求。

面对当前的形势和要求,水土保持生态建设还存在不少问题,主要有以下六个方面:

一是治理速度、质量和效益不适应,有待治理的面积还很大,任务极其艰巨。二是治理的组织方式与当前计划经济转向市场经济,国家取消两工的形势不适应,如何开展?面临新的问题。三是一些地方监督执法不力,有法不依,执法不严;以言代法,以权压法的现象也时有发生。四是治理措施不适应。不少地方,重视造经济林,忽视草灌;考虑水资源的承载力不够,特别在西北地区,林草的成活率、保存率和效益都比较低。五是水土保持科技不适应。大多数地方还是传统的治理方式。六是管理方式不适应。近几年全社会重视,多部门投资、多家参与,这是好现象。但作为水土保持行业主管部门发挥综合协调的作用不够,导致很多投资不能按正确的技术路线实施,造成资金浪费,效益差。这些问题是当前工作中的难点。

三、“十五”期间水土保持生态建设的思路、目标和任务

“十五”期间,我国水土保持生态建设要坚持成功的经验,同时要适应新形势,调整思路,采取新对策,在水土保持生态建设的速度、质量和效益方面要取得新的突破和进展。新时期水土保持生态建设的思路是:按照江泽民总书记提出的,把水土保持作为改善农业生产条件、生态环境和治理江河的根本措施,实现由传统水保向现代水保、可持续发展水保的转变,即以水土资源的节约保护、合理开发、科学利用、综合治理、优化配置为主线,以减轻水、旱、风、沙灾害,改善农业生产条件,建设良好生态环境为目标,实行预防为主,保护优先,分区防治,坚持以小流域为单元的综合治理,突出重点,抓好示范,进一步深化改革,创新机制,依靠科技进步,强化行业管理,发挥各方面的积极性,加快水土流失防治步伐,做好水土资源的可持续利用,促进经济和社会的可持续发展,为西部大开发和国民经济可持续发展服务。

水土保持生态建设是21世纪水利建设三大历史性任务之一,其近期目标与任务是:进一步加快对水土流失严重地区的综合治理,“十五”期间完成治理面积25万平方公里;基本遏制生态环境恶化的趋势;使进入大江大河的泥沙得到减少;建立起全国水土流失动态监测网络和信息系统;水土保持科技要有新的突破和进展;为改善城乡生态环境,提高人们的生活质量,发展经济做出新的贡献。实现上述思路和目标任务,必须做好以下5个方面的重大转变:

第一,在指导思想上必须明确把保护和改善生态环境放在首位,突出生态效益。一是切实转变以牺牲生态为代价,换取一时经济增长的思想。二是要妥善处理生态、生产和生活三者之间的关系,处理好生态效益和经济效益的关系,既要保证国家生态效益的实现,又要切实考虑农民的经济利益,把生态建设与提高群众收入和生活水平有机结合起来。

第二,在防治的方略上,一是人与自然要和谐相处,遵循自然规律,封山禁牧,封育轮牧,依靠自然的力量,大面积保护、恢复林草植被。二是以小促大,在人口相对多的地方,实施小流域综合治理、综合开发,促进大范围的退耕还林还草和植被的保护与恢复。三是采取监管有效措施,把预防为主、保护优先的方针真正落到实处。

第三,在综合治理措施上,一是优化措施配置,调整种植结构。依托资源优势,围绕龙头企业,发展特色农业,使农民增产增收,促进水土资源永续利用。二是要尊重科学,因地制宜,抓关键性措施。黄土高原多沙粗沙区,要加强以治沟骨干工程为重点的坝系建设,达到上拦下保,减少泥沙下泄,淤地种粮,退耕还林草,促进米粮下川、林草上山;长江上游要搞好坡改梯、退耕还林和灌排兼备的坡面水系工程。三是要充分考虑水资源的承载能力,在不同区域,植被建设要量水而行,西北以草灌为主,科学选育耐旱树种草种,大力推行集雨节灌等,合理开发利用水资源。

第四,在组织治理方式上,要适应市场经济体制要求,由依靠政府组织群众治理为主,转向政府推动和依靠市场机制推动相结合的办法。特别要遵循经济规律,面向市场,深化改革,创新机制,对水保工程要明晰所有权,拍卖使用权,搞活经营权,放开建设权,建立良性循环机制,推广大户治理和专业队治理的经验,依靠社会的力量,加快综合治理和开发,以改革促发展。

第五,在行业管理上,要依法行政,强化主管部门的职能,加大监督执法力度,加强综合协调、技术指导和归口管理,开放式搞水保,不仅要为农村、农业服务,还要为工业和国民经济、社会发展全方位服务。

四、近期水土保持生态建设的重点及主要措施

按照《水土保持法》的要求,划定水土保持重点预防保护区、重点监督区和重点治理区(简称划分“三区”),依法公告,明确重点,分类指导。东部地区的重点是预防和保护。中部地区防治结合。西部大开发要特别注意与防治水土流失、保护环境同步进行,同时抓住机遇,对水土流失严重、生态环境恶化的长江与黄河上中游、长城沿线农牧交错区、环北京风沙区、黑河与塔里木河等地区,大力开展综合治理。晋陕蒙接壤区、晋陕豫接壤区、南北盘江、新疆油田等开发建设集中地区,要重点做好监督管理。

“十五”期间除上述调整思路,努力实现五大转变外,其主要措施,可以概括为:“两抓两加强”,即坚持预防监督、保护环境和综合治理、建设生态两手抓;加强行业管理,加强水保科技。

一是抓预防监督、保护环境。进一步完善水土保持法律、法规体系和监督执法体系,抓好全国水土保持预防监督规范化建设工作,加大依法行政力度。严格执行有关开发建设项目水土保持方案审批和“三同时”制度,加大水保方案实施情况的检查力度,坚决遏制人为水土流失。同时依法实施保护,采取禁牧、退耕、封山、管护相结合的措施,大面积保护植被。

二是抓综合治理、建设生态。以长江、黄河上中游为重点的七大流域水土保持生态建设工程,要进一步规范建设程序,突出重点,集中连片,按工程分期分批实施;因地制宜,试行项目责任主体、招投标制、监理制,加强项目管理和质量管理。在抓好现有重点项目的同时,对水土流失严重的一些地区要优选一批项目,要做好规划、立项、设计、启动等工作。

三是加强行业管理。通过抓法制,抓综合规划,抓行业标准,抓重点工程和示范,强化主管部门职能,引导其他部门和社会资金,按照经政府批准的水土保持规划和技术路线实施,建立“水保搭台,政府导演,各行各业合唱一台生态建设戏”的水土保持工作新格局,逐步实现归口管理。

四是加强水保科技,推进水土保持现代化。大力推广水土保持实用技术,建立科研与生产相结合的新机制。应用推广计算机、遥感、地理信息和地球定位系统等“3S”高新技术,建立全国水土保持生态监测网络和信息系统,以信息化促进水土保持现代化。组织开展对当前社会关注、生产实践急需解决的重大课题的攻关。在重点项目建设中大力推行水土保持科技承包责任制。加强水土保持技术培训和基层科技服务体系建设,切实提高水土保持科技含量。



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