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胡涛:《清晰界定中央权责 摆脱地方保护主义——我国流域污染治理的体制与政策改革探讨》
www.cws.net.cn    2008年10月28日08:47     
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(Visiting Professor for Chinese Flagship
Center for Asia and Pacific Studies (CAPS) of University of Oregon)


1、面临的形势与问题
1.1  污染问题极其严重
 太湖、巢湖、滇池的蓝藻污染
 其它污染地区
1.2  政策不奏效
 四大战役,主攻方向是什么?
 破解地方保护主义的思路是官员的政绩观?
 生态补偿的标准是什么?
上述这些政策与10年前淮河污染方案有何本质区别?
10年的事实说明,淮河不仅没有变清,而且水质比10年前更差。
因此,分析认清楚我国流域污染的现行政策与体制问题的根源是解决问题的必要条件。

2、现行政策与体制的问题根源
现行流域污染治理体制模式:
 中央制定政策,由地方组织落实实施。
但问题在于:
 政策的执行效果很差。
原因是:
 中央地方职责不清
 从省市县到企业,中央一览无余,将中央政府的有限政府无形中扩展为无限责任
 中央政策不当
 存在严重的地方保护主义,应付上级政府,不希望关闭那些作为地方政府的财政税收来源的污染企业
 中央政府对地方政府缺乏有效监督,仅凭环保部区区200多人,中央政府无法监督到地方政府;NOGs
 缺乏有效的司法监督

3、国际经验
 欧洲-莱茵河
 美国-科罗拉多河

4、管理体制改革探讨
4.1  改革方案依据
国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)第二十一条规定:“建立跨省界河流断面水质考核制度,省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标。国家加强跨省界环境执法及污染纠纷的协调,上游省份排污对下游省份造成污染事故的,上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任,并依法追究相关单位和人员的责任。赔付补偿的具体办法由环保部会同有关部门拟定。”
4.2  改革方案特点
 中央地方职责互不重叠
 各省之间职责互不交叉
 管理责任层层递归到污染企业
 中央政府以市场为导向的动态调节
4.3  改革方案内容
中央政府的职责是:
 中央政府是有限责任政府,主要监管下一级的省政府,分层控制,而非深入到省内。使得省,作为一级民事(乃至刑事)责任主体,完全承担起其应负的责任
 这场省际之间游戏的裁判,维持上下游省份之间污染物赔偿机制规则的有效实施
 作为地下水环境质量的托管人,征收地下水污染费
 作为海域环境质量的托管人,征收海域污染费
 根据污染状况,确定并调节地面水、地下水、海域污染征收费率
 分层控制,不干预省以下污染控制活动。是否修污水处理厂、是否禁止含磷洗衣粉、是否关闭污染企业、如何控制面源污染,都有各个省自行决定。中央政府只根据最后出水口的浓度与流量看各个省的治污效果。建议各个省可效仿,如此类推,直至基层地方政府,并传递到污染企业。
 从向企业征收改为只向省征收高额超标排污费,污染赔偿机制
 优先污染控制,流域污染治理次之。在控制污染源的基础上,用征收来的污染费,再治理流域

省政府的职责是:
 对中央政府负责,对该输出的污染物负全责,包括到邻省的、地下的、海域的
 省政府也是有限责任政府,主要监管省内下一级的政府,分层控制,而非深入到地区县市内。使得下一级政府,作为一级民事(乃至刑事)责任主体,完全承担起其应负的责任

报告人简介

胡涛,环保部环境与经济政策研究中心研究员,WTO贸易与环境谈判环保总局专家组首席专家,美国俄勒冈大学亚太研究中心 客座教授,北京师范大学环境学院 客座教授,联合国经社理事会/环境规划署 可持续生产与消费指导委员会成员,中国环境与发展国际合作委员会环境执政能力课题组专家组成员。


    1991年在中国科学院生态环境研究中心获得博士学位,1996年在英国帝国理工学院进修环境经济学,2006年起应邀在美国俄勒冈大学讲学。


    主持了环保部、科技部、欧盟、德国、挪威、美国环保局等重大科技项目,曾为世界银行、亚洲开发银行、全球环境基金、联合国开发计划署、联合国环境规划署等国际机构的咨询专家。


    主要研究领域包括:全球化、贸易与环境,气候变化的协同效益,环境执政体系等。

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中国水利学会