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李远华:《现代农业呼唤农田水利监管体制与机制创新》
www.cws.net.cn    2008年10月28日08:47     
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(水利部农村水利司) 

提 要:农田水利是现代农业的基础。目前,农田水利发展滞后,难以起到基础作用,而制约农田水利发展的深层次原因是监管体制与机制不适应新的形势和要求。发展现代农业需要加快农田水利监管体制与机制创新。本文阐述了发展现代农业对农田水利的要求,分析了农田水利现状与问题,从认识、投入、管理等方面提出了加快农田水利监管体制与机制创新的建议。


    发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务,加强农田水利建设是发展现代农业的基础。因此,加快发展现代农业,必须加强农田水利建设,而加强农田水利建设,迫切需要深化农田水利改革和创新管理机制。


    一、发展现代农业对农田水利的要求


    现代农业的标志和特征是广泛应用现代科学技术、普遍使用现代生产工具、全过程实现现代管理。发展现代农业的根本目标是提高农业综合生产能力,促进粮食稳定增产、农民持续增收,实现农村经济社会全面发展。无论是促进粮食稳定增产,保障国家粮食安全,还是促进农民持续增收,提高农民生活质量,都对农田水利建设提出了新的更高的要求。


    (一)促进粮食稳定增产对农田水利建设提出了新的更高的要求


    农田水利是农业生产的重要基础设施,粮食稳定增产的前提是农业综合生产能力的不断提高,而农业综合生产能力的提高,在很大程度上取决于农田水利事业的发展。我国人多地少,水资源短缺,降水时空分布不均,水旱灾害频繁,这些基本国情决定了农田水利对于我国农业生产的特殊意义。“水利是农业的命脉”、“有收无收在于水,多收少收在于肥”是对水与农业关系最简要、最形象和最真实的描述。随着经济社会发展和居民消费水平的提高,未来我国粮食和农产品需求会不断增加,而人增地减的趋势在一定时期内不可逆转。因此,坚持粮食基本自给的方针,保障国家粮食安全,必须在实行最严格的耕地保护制度,防止耕地流失的同时,努力提高现有耕地的产出率。这就要求我们大力加强农田灌排工程建设,进一步增强农业抗御水旱灾害的能力,促进水利工程技术与种植管理技术的有机结合,为保护和提高农业综合生产能力提供有力的水利保障。


    (二)促进农民持续增收对农田水利建设提出了新的更高的要求


    现阶段,我国农业仍然是许多地区农民增收的重要来源,而加强农田水利建设是提高农民增收保障程度的重要途径。据对骨干工程实施节水改造的255个大型灌区调查分析,1998-2004年项目区粮食作物单产由380公斤/亩增长到426公斤/亩,农民人均纯收入增加44%,是同期全国平均值的2倍。说明农田水利建设对农民增收的基础作用。目前,农民收入的总体水平还很低,要在保障粮食生产的前提下,把调整农业结构,增加农民收入作为农业和农村经济发展的主要任务。这就要求农田水利建设要由主要适应粮食生产向适应粮食生产和发展多种经营转变,由主要适应小规模生产向适应适度规模生产转变,由主要适应传统农业的粗放经营向现代农业的集约经营和专业化管理转变,调整规划思路,提高建设标准,加强管理,完善服务,以更好地满足农业增效和农民增收的需要。


    二、农田水利现状与问题


    (一)灌排基础条件差,农业综合生产能力不足


    按照《国家粮食安全中长期规划纲要》的要求,到2020年,我国粮食综合生产能力要达到5.4亿吨以上,而目前正常年景的生产能力只有5亿吨左右,我国粮食需求将呈刚性增长。由于我国粮食安全需求的基数较大,解决粮食安全问题必须坚持基本自给的方针,因而对国内粮食生产的依赖程度高于世界上任何国家。新中国成立以来,我国农田水利事业取得了辉煌的成就,为农业和国民经济的持续发展提供了不可替代的基础设施和物资保障。在水资源总量不足、时空分布不均、水土资源不匹配的条件下,用世界耕地的9%、世界淡水资源的6%,中国农业养活了占世界22%的人口,农田水利基础设施做出了重要贡献。在全国耕地面积45%左右的灌溉面积上,生产的粮食占到全国总量的3/4,棉花、蔬菜占全国总量的90%以上。


    目前,我国粮食生产面临着耕地减少、人口增加、农业比较效益低和水资源严重短缺的巨大挑战。第一,我国新增耕地的速度尚不足以抵消耕地减少的速度,耕地锐减的势头近年才得到遏制,增加粮食生产能力主要靠提高复种指数和作物单产。第二,即使耕地能够保持“占补平衡”,所占用的土地均为良田,补偿的土地大多为“低产田”,改造提高的任务很重。第三,我国农村水利骨干工程大多建于20世纪50年代至60年代,由于勘测、规划、设计仓促,经费不足,配套不全,施工条件简陋,工程质量差,后期又缺乏必要的维修管护,经过几十年的运行,不少工程已超过规定的使用年限,普遍老化损坏,致使灌溉效益衰减,影响农业综合生产能力,威胁国家粮食安全。

 
    (二)灌溉排水保证率低,制约农业增效和农民增收


    农业结构调整是发展农村经济、提高农民收入的重要手段。新阶段的结构调整不是简单的多种点什么、少种点什么的问题,即不是简单地以“种植比例”为标志,而是面向市场,着眼于提高质量、效益和转变增长方式的根本性调整。高效现代农业对灌溉排水保证率、灌水方法与技术的要求更高;灌排自如,才能满足作物多样化要求,才能满足提高作物复种指数的要求;“订单农业”需要有很高的灌溉排水保证率,否则,农民和“订单农业”相关的产业要承担太大的风险。多年来,我国农田灌溉发展以外延为主,国家只负责骨干工程建设,虽然灌溉规模较大,形成了一定的灌溉控制面积,但田间工程不配套、排水系统不健全。这种状况与“适时适量”的供水要求、农业结构调整的要求和农业节水的要求有很大差距,已经成为我国农民增收、农业增效的制约因素。


    (三)灌溉水利用率低,不能满足高效节水要求


    农业是我国第一用水大户,农业用水状况直接关系国家水资源的安全。离开农田水利基础设施谈发展农业节水是不现实的,离开农业节水谈国家水资源安全也是不现实的。目前,我国已有半数以上城市严重缺水,许多地区出现水生态危机。随着数亿农民向城镇转移,我国的工业用水、城镇生活用水和生态环境用水将急剧增加。目前,一方面,我国灌溉用水总量已经十分紧缺,全国农田每年受旱面积达3亿亩以上,灌区中等干旱年缺水300亿立方米,因旱减产粮食数百亿公斤。另一方面,用水效率不高的问题十分突出。地面灌溉约占总灌溉面积的96%,土渠占90%以上,全国2/3的灌溉面积上灌水方法十分粗放,灌溉水利用率约为47%。

 
    1998年以来,部分大型灌区进行以节水为中心的续建配套与技术改造,但投资规模小,改造速度慢,而且田间工程配套建设跟不上,造成“上通下阻”,使骨干渠道续建配套节水改造的效益不能充分发挥。
出现上述问题的原因很多。以下三点不应忽视。


    一是明显偏低的农业比较效益很难激发起农民群众参与农田水利建设管理的高涨热情。在一定程度上,农民更关心的是自己的收入而不是农业。由于农业一直是一项弱质产业,比较效益低,加上我国人多地少,农民很难从农业生产中获得理想的收益,大量青壮年劳力外出务工经商。目前,农村新的田间水利设施难以建设,老的因年久失修,效益衰减的现象相当普遍。


    二是投资主体不明确使政府、农民和社会在农田水利建设中的投资大起大落。由于农田水利设施既有一定的公益性,又会使农民直接受益,政府、农民和社会在农田水利建设中各自扮演什么角色,承担什么样的义务和多大的义务一直存在着争议。加上中央和地方事权、财权的划分和财力的变化,农田水利建设的投入缺乏稳定的机制,欠账很多,且责任不明。


    三是量大、分散、需长期维护的特点使农田水利设施管理的任务比建设更加艰巨。大中型农田水利工程普遍存在经费不落实,水价不到位,水费征收难,管理措施难落实等问题。小型农田水利工程由于产权不清、管理主体缺位,以及一家一户的小规模分散经营与农田水利工程公共集约化经营、社会化服务体制之间的不适应,很多工程处于有人用、无人管的状态。


    三、加快农田水利监管体制与机制创新的建议


    制约我国农田水利发展的因素是多层面的,既有认识问题,也有投入和管理问题。因此,必须采取综合措施,加快农田水利监管体制与机制创新。


    (一)提高认识,强化政府对农田水利的责任


    农田水利直接为“三农”服务,事关国家粮食安全和农民增收,一旦出现问题,就会对农业、农村乃至整个国民经济发展和社会稳定造成影响。因此,必须从统筹城乡发展的全局和发展现代农业,推进新农村建设的高度,认识和对待农田水利的性质和事权划分,统一思想,进一步强化各级政府对搞好农田水利的责任,这是保证农田水利事业健康发展的前提和基础。


    (二)加强协调,统一编制县级农田水利规划


     通过规划,不仅要达到摸清情况、统一认识,指导和规范工作的目的,还要起到协调有关部门、整合投资,提高资金使用效率的作用。为此,规划要在县政府的统一领导下组织编制,由水利部门牵头,有关部门参加。规划编制完成并经批准后,作为农田水利建设和安排国家投资的重要依据。


    (三)调整政策,建立以公共财政为主体的农田水利建设投入机制


    对大中型农田水利工程,由政府投资建设;小型农田水利工程实行 “民办公助”。


    (四)创新管理,建立健全有效的农田水利监管体制与机制


    一是建立专业管理和农民自主管理相结合的农田水利工程管理体制。大中型农田水利工程,由政府设立专管机构,实行专业管理,其公益性支出由财政承担。小型农田水利工程由农民用水合作组织、村组或农户自主管理。政府支持农民用水合作组织能力建设。二是支持小型农田水利设施产权制度改革。允许通过承包、租赁、拍卖经营权等方式,实现经营权的流转。政府对依规取得的小型农田水利设施经营权予以保护。三是不断完善基层农田水利管理和服务体系。在防汛抗旱等水利建设管理任务较重地区,以乡镇为单元设立水利管理机构,其他地区按灌排区域设立管理机构,管理经费纳入财政预算。逐步建立村组水管员享受财政补贴制度,稳定村组水管员队伍。


    (五)完善制度,加大对农田水利的保护和保障程度


    一是实行严格的灌溉水源和灌排设施保护制度。对于必须占用灌溉水源和灌排设施的,要足额进行补偿,补偿资金严格用于灌溉水源和灌排设施建设。二是建立和完善农田水利法规体系。加快农田水利立法进程,对农田水利的地位、作用、性质、投资体制、建设和管理体制、经营方式、各级政府和部门的职责等做出明确规定,为农田水利建设与管理提供法律保障。


报告人简介

李远华,男,1960年6月生。水利部农村水利司副司长、武汉大学兼职教授、博士生导师。
培养博士、硕士生20余名,发表论文160余篇,10余次获国家和省、部级科技进步奖。

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