当前位置: 首页->热点专题->中国水利学会2006学术年会->特邀报告
李晓华:宁夏节水型社会建设的调查与思考
  2006-11-05 16:42  






中国水利学会副理事长、河海大学张长宽校长为李晓华研究员赠送报告纪念品


李晓华
(宁夏水利厅,水利部综合事业局)

报告人简介

李晓华,男,社会学博士,研究员,水利部景区办副主任、综合事业局处长,主要从事水生态环境保护管理、水利资源综合开发与保护管理、水利风景区建设与管理、水利多种经营行业管理等工作。

    2005年作为中组部“博士团”成员挂职任宁夏水利厅党组成员、厅长助理,分管防汛、抗旱、移民和大项目工作,代管水保、水资源工作,协管计划和经济工作。近几年来,主持完成了十多个国家计划和财政项目,在报刊等媒体发表数篇论文,著有《水库建设项目社会评价》。

    建设节水型社会,是从根本上解决中国水资源短缺问题、保障经济社会可持续发展的战略选择。宁夏是全国唯一的省级节水型社会建设试点,其建设节水型社会的实践,一直为社会各界所关注。作为水利部选派的挂职干部,本人有幸深入一线,参与推动了节水型社会建设的试点工作,有机会对宁夏节水型社会建设情况进行了较为全面而深入的调研,对于水利部党组的治水新思路、建设节水型社会的战略部署有了更深的体会和认识,对于节水型社会建设中遇到的一些问题也进行了一定的思考。

    一、宁夏水资源面临的主要矛盾是紧缺和浪费并存,建设节水型社会是宁夏经济社会可持续发展的必然选择

    宁夏是我国西北干旱缺水地区,三面为沙漠包围,全区多年平均降水只有289毫米,且时空分布不均,由南向北递减,其中经济相对集中的北部引黄灌区年降水不足200毫米。宁夏当地水资源量少质差,自产水资源总量为11.6亿立方米,扣除苦咸水和泥沙后,地表水可用量为5.31亿立方米,地下水为1.39亿立方米,经济社会发展主要依靠过境黄河水。根据国务院“八七”分水方案,多年平均来水条件下,宁夏允许耗用黄河水40亿立方米,加上不重复的地下水资源量,人均水资源为706立方米,不足全国平均值的1/3。特别是面积占全区58.8%、人口占全区44.2%的南部山区,水资源更是极度匮乏,人均占有水量仅为96立方米,是黄河流域平均值的11.6%,全国平均值的4.4%。紧缺是宁夏水资源面临的主要矛盾,紧缺的根本原因是大气降雨量少而蒸发量过大。人们常说,没有黄河就没有宁夏,黄河是宁夏的母亲河、生命河,这是千真万确的真理。

    宁夏是典型的资源型缺水地区,同时用水浪费现象又十分突出。一是用水结构失衡,农业用水占全区总用水量的95%以上,工业用水仅占3%。二是水资源利用率偏低。据有关部门统计测算,我国人均耗水为435立方米,而宁夏为685立方米,比全国平均水平高57%;全国农业灌溉水的利用系数0.45,而宁夏只有0.32,比全国低13个百分点;引黄灌区从黄河年引水量高达85亿立方米,亩均引水1358立方米,有的地方水稻灌溉定额高达2200立方米。三是水资源利用效益低,万元GDP用水量1668立方米,是全国平均水平的4倍。

    本世纪头20年,是宁夏发展的重要战略机遇期,也是全面建设小康社会的关键阶段。随着工业化、城镇化进程的加快以及人民生活水平的提高,生产、生活和生态用水需求不断增加,水资源形势将更加严峻。有效解决发展需求与水资源制约之间的矛盾,已经成为宁夏实现全面协调可持续发展必须解决的首要问题。

    上世纪90年代以来,黄河来水持续偏枯,宁夏允许耗用黄河水指标远远低于多年均值,传统的靠从黄河干流上取水来增加水资源供给的办法已不现实。水资源严重紧缺,而且这种紧缺并非短期内可以扭转,要走出这一困境,建设节水型社会,就成了唯一的选择。

    二、近几年来,宁夏以水权水市场理论为指导,积极探索建设节水型社会,已取得了一些进展
建设节水型社会,重点是建立三大体系:一是建立以水权管理为核心的水资源管理制度体系,这是节水型社会建设的核心;二是建立与区域水资源承载能力相协调的经济结构体系;三是建立与水资源优化配置相适应的节水工程和技术体系。在这三方面,宁夏都做出了程度不同的努力。

    1、在明晰初始水权的基础上,积极推进了水权有偿转让

    制定流域水资源规划,明晰初始用水权,是建设节水型社会的基础工作。宁夏水资源边界条件清晰,利于初始水权的分配与管理。遵循水利部党组治水新思路,在水权水市场理论的指导下,宁夏在对40亿立方米黄河水指标进行合理配置的基础上,本着尊重历史、照顾现状和考虑未来的原则,编制并报请黄委会批复实施了《宁夏黄河水资源初始水权分配方案》。初始水权指标不仅分配至生产、生活和生态三大部门,还包括县市和灌区的区域口径上的分配,并提出了引水量、耗水量、排水量三项控制指标,以具体落实水权分配方案。

    在明晰初始水权的基础上,宁夏下大力气推进了农业与工业间的水权有偿转让。2004年自治区成立水权转换工作协调领导小组,编制了《宁夏水权转换总体规划》,制定并颁布了《水权转换实施意见》、《水权转换实施细则》和《水权转换资金使用管理办法》等文件,明确了出让方和受让方的责、权、利,使水权转换工作有章可循,规范管理。“汉渠灌域向大坝电厂三期扩建工程转换部分黄河取水权项目”、“惠农渠灌域向宁东马莲台电厂转换部分黄河取水权项目”和“唐徕渠灌域向灵武电厂转换部分黄河取水权项目”三个试点项目,总合同资金额1.51亿元。由企业投资,水利部门实施农业节水改造工程,把节约出来的水转换给工业企业。通过实施水权转换,实现了政府、企业和农民多赢的局面,即在政府宏观调控下水资源实现了优化配置,新上工业企业用水得到保障,农业节水工程设施状况得到改善,农民水费支出明显下降。

    2、完善配套制度,落实水权管理

    制度建设是节水型社会建设的主要内容。宁夏在节水型社会建设前期工作中,围绕用水权的总量控制和定额管理,加强了相关制度与标准建设,颁布实施了《宁夏取水许可制度实施细则》、《宁夏水资源费征收使用管理办法》等文件,在全区范围内实施了水资源有偿使用制度、取水许可制度和建设项目水资源论证制度,为700多个用水大户发放了取水许可证。在定额管理方面,2005年2月颁布实施了《工业产品取水定额(试行)》,日前又基本编制完了农业用水定额标准。同时,对全区主要用水大户进行了水资源节约保护专项检查,及时对超定额用水大户提出整改要求,落实整改措施,有效提高了水资源利用效率。此外还对《宁夏水功能区划》进行了修订,作为排污总量控制的依据,加强对水环境的功能区管理。

    为形成与节水型社会要求相符的区域水资源管理体制,宁夏积极推进涉水事务统一管理体制改革,目前全区5个地级市已全部成立了水务局。

    3、充分发挥农民用水者协会作用,推进了参与式管理

    公众参与是节水型社会建设的社会基础。宁夏在引黄灌区探索和推行了以农民用水者协会为主要形式的公众参与式管理,一是改变过去村委会依靠行政手段进行用水管理的模式,由广大农民民主选举产生农民用水者协会,实现用水者自主经营和自我管理;二是水管单位进行延伸式服务,配备专职或兼职人员参与农民用水者协会,指导支渠以下的用水管理,实现专管与群管结合。目前全区已成立农民用水者协会907家,其中乡级协会74家,村或支渠协会831家,管理支渠2800多条,控制灌溉面积500多万亩,协会按一事一议的程序基本落实了“一把锹”放水制度,初步形成“农民自主管水-乡村两级监督协调-水管单位延伸服务”的新型农业用水管理体制。

    4、改革水费收缴办法,基本保证了水费足额到位

    一是改革实行了水费、征工折款和维护管理费三费合一的“一价制”水价政策;二是推行了水管单位“一费开票到户”、农民用水者协会“一票收费到户”的水费收缴办法,从而促使水费收缴公开透明、公平公正,解决了水费组成繁多、搭车收费严重和水费分摊不公的问题。

    5、改造利用已有工程,开源节流,提高水资源的利用率

    在南部山区,以淤地坝和旱作“三田”为重点,实行库、坝、塘、窖、池联用,拦泥、淤地、蓄水,巧妙地将水库汛前弃水分散到农户蓄用;在贺兰山东麓,银川、石嘴山两市通过对拦洪库、排洪沟的综合整治,利用自然地势,系统整合各类相对分散、效率效益不高的防洪、排水、湿地等水工程,把过去流经银川、石嘴山的几条污水沟整治为清水河湖,形成水网络体系,从而将雨洪水、沟水和中水资源的综合利用与重点湖泊湿地的保护、城市水生态景观的建设有机结合起来,清污分离,以质量换数量,有效利用了雨洪和中水资源。

    6、制定了《宁夏节水型建设规划》,理清了思路,明确了发展目标和道路

    《宁夏节水型建设规划》已于今年3月2日通过了水利部、国家发改委组织的专家审查,确定了“以水定产、以调增效、以节保供、以转促配、以联补缺”的总体建设思路,即根据水资源承载能力科学确定产业发展方向与规模,通过经济结构调整与布局优化来提高单方用水产出,通过全面的深度节水来满足经济社会发展的供水保障需求,通过水权的科学分配以及农业与工业之间的水权有偿流转来促进水资源高效配置,通过多水源与多工程的联合调配来弥补区域水资源短缺问题,在将耗用水总量控制在国家分配指标范围以内前提下,支撑宁夏经济社会的健康发展。

    三、影响节水型社会建设的几个问题

    1、部分干部群众对于节水型社会建设认识还不高,理解更不全

    节水的受益者是全社会,建设节水型社会需要全社会的参与和支持。现在宁夏几乎人人都知道水紧缺,都在喊要节水,但相当一部分人对宁夏建设节水型社会的认识是:换个行头以争取中央对宁夏水利建设有更多的资金支持。很多人认为节水只是政府的事,是别人的事,一旦涉及到要改革水资源管理体制、要上调水价、要自己节水、要有所投入甚或改变自己的生产生活习惯,就立即变了声调。有人甚至以反对增加农民负担为名想方设法阻碍水价改革,以致宁夏引黄自流灌区水价至今仍仅为供水成本的三分之一。

    2、节水政策不完善,投入严重不足

    宁夏节水型社会建设的核心是“稳量增效”,为此需要建立起一个切实可行的节水激励约束机制,建立健全一系列的政策措施,但至今尚未落实,尤其是水价过低,已严重影响群众的节水积极性,远不能发挥节水的杠杆作用。

    3、工程设施老化,灌溉技术落后

    宁夏水利设施主要修建于上世纪六七十年代,水平不高,标准低,支斗渠衬砌率仅为22%,农渠衬砌率仅为2.8%,并且年久失修,至于田间节水设施则几乎为零,灌排工程调配水能力弱,渗漏损失严重。尤其是至今仍采用传统的“大水漫灌”,既严重浪费了水资源,又加重了土地盐渍化。

    四、启示和建议

    1、尽快健全地方法规体系,依法促进节水型社会建设

    结合新《水法》的实施,修订《宁夏回族自治区实施<水法>办法》,制定出台《宁夏回族自治区水资源管理条例》、《宁夏回族自治区节约用水管理条例》和《宁夏回族自治区实施<水污染防治法>办法》,从法律上明确各级政府和各节水主体的责任与义务,以法规的强制性保证节水型社会建设的顺利进行。

    2、加快多元经济调控体系建设

    以水价机制改革为龙头,以激励制度建设为引导,以节水资金的市场化运作为基础,建立和完善多元化的节水经济调控体系。制定《宁夏回族自治区农村水价制定与水费收取管理办法》,实行贵客收取和差额补贴,促进农业节水;深化城市和工业水价形成机制改革,实行全成本水价定价方法,严格实施阶梯式水价和超计划、超定额用水累进加价制度;建立节水建设资金补贴政策,对于节水项目和节水建设,国家和地方给予资金倾斜。同时,加大节水项目的市场融资力度和水权有偿转换力度。

    3、加大宣传力度,提高全民节水意识

    改变传统单一的运动式宣传模式,充分利用多种媒体和途径,深入持久地开展节水型社会建设宣传,重视宣传的有效性、广泛性和连续性,逐步使公众树立资源稀缺、资源有价、用水有偿意识,以及水的商品、节约和保护意识。积极开展“节水型灌区”、“节水型城市”、“节水型企业”、“节水型机关”、“节水型社区”和“节水家庭”、“节水模范”等创建评比活动,通过不同层面、不同范围和不同类型的节水型社会载体,全面推动节水型社会建设。


相关信息