当前位置: 首页->国际合作->专题报道->第20届中日河工坝工会议->会议交流
河川局防灾课长 宫本 博司:洪水的风险管理
  2005-11-22 11:55  




河川局防灾课课长   宫本 博司


1. 前 言

  从自然和社会条件来看,日本的国土结构对灾害极其脆弱。因此,自古以来就针对水灾、土沙灾害和高潮灾害等采取了必要的防灾对策,为支承日本社会经济活动的发展奠定了坚固的基础。

  尤其针对洪水等引起的水灾,进行了减少河道洪水流量的水库建造和调洪设施的滞洪区、能够安全泄洪而确保河道的筑堤及河道挖掘等治理工程,力图提高防洪安全度。

  通过长期的治水工程事业,每年的浸水面积在不断稳定减少。然而,在低于洪水时河流水位的泛滥地区(占全国土的10%)集中了全人口的1/2、总资产的75%。鉴于日本的这种特征和单位面积浸水资产额的增加,一旦发生河流泛滥,会导致巨大的损失。

  欲将超过治水设施治理水平以上的洪水等自然灾害的发生可能性控制在零,是一种不现实的想法。因此,立足于现状并实施防止水灾对策是极为重要的课题。同时,水灾具有事先以及在发生灾害的过程中能够进行一定程度的预测和准备的特征,故此力图充实信息传递和撤离诱导等减灾措施也是很重要的。

  基于这种观点,作为事先的信息提供和预防措施,针对大流域的河流且有可能对国民经济波及重大损失或相当程度损失的河流实施洪水预报;在实施洪水预报的河流,则致力于明示有浸水推测区域、浸水深度、洪水预报的信息传递方法、撤离地点等的洪水风险图的编制及公布。

  发生灾害时,则由河流管理者、市镇村等以及防汛团、居民根据各自分担的责任准确行动,同时迅速准确掌握为防止水灾和发洪情况且时刻变化的现状是极为重要的。为能够实时掌握发洪情况和受灾情况,河流管理者在关键地点设置了光缆等信息通信设备以及为实时掌握河流情况的CCTV摄像机等(截至2003年12月,国土交通省铺设了约达28,000㎞的光缆、设置了约4,800台的河流管理用CCTV摄像机)。另外,利用因特网等并实时公布着雨量信息以及河流的水位信息等。

  然而,随着近几年的集中暴雨增加等自然条件的变化及起因于少子(低出生率)老年化等社会情况的变化,灾害也开始呈现新的形态。因此,有必要重新评估迄今实施的防灾对策并进行彻底的修改。

  围绕水灾的这种状况变化,本稿介绍国土交通省为减轻洪水风险而在今后准备推进的防灾对策。

2. 近几年的灾害特征和新的课题及今后为减轻洪水风险的对策基本方向
2.1 近几年的灾害特征和新的课题

  去年,起因于梅雨期的集中暴雨和观测史上最多记录的10个台风来袭,致使全国各地发生了严重灾害。这些灾害以自然和社会状况的变化为背景,呈现着新的形态。因此,在今后治理工程事业中,有必要实施能够对应这种变化的水害防止对策。

  以下就近几年的灾害特征、新的课题及其对策的基本方向进行阐述。

2.1.1 自然状况

  (1)局部区域频繁发生集中暴雨,在容易受其影响、流域面积较小的中小河流发生了洪水。因此,有必要在迄今很少进行洪水预测等的小流域的中小河流,充实信息提供以及确立有助于迅速警戒撤离体制。

  (2)在各地观测到超过迄今记录的降雨量。除了部分例外以外,不让成为设施计之根本的外力发生灾害是以往灾害对策的基本想法。但今后在所有的灾害对策中,将自然的外力有可能超过设施能力为原则进行治理。

  (3)通过去年在许多地点发生决堤的现实,使我们再次认识到∶河流决堤后,泛滥的流水具有极大破坏力且水位的上涨也极快,不仅会导致很多人命和财产遭受损失,同时淤积泥沙等的灾后处理也成为受灾者的沉重负担。因此,需要对决堤引起的急剧的灾害扩大采取必要的对策。

2.1.2 社会状况

  (1)发生灾害时,需要救助的老年人以及支承双职工的幼稚园、托儿所幼儿等的受灾现象不断增加。因此,有必要确立能够对应少子(低出生率)老年化的进展、生活和就业形态变化等的警戒撤离体制。

  (2)随着以往社区形态的衰退、防汛团员的减少和老年化等,灾害时的地区互助体制不断减弱。因此,需要基于近几年的社会状况变化,再次构筑地区的互助体制。

  (3)除了行政部门存在撤离规劝通知滞后的现象以外,也有不少即使得到撤离规劝的通知而置之不理的居民。针对居民和地方政府的受灾体验减少、危机意识减弱的现代社会,有必要构筑灾害时能够正确判断并迅速行动的指导体制。

  (4)随着地铁和地下街等利用机会的增加,在这些地下空间经常发生浸水灾害。因此,有必要确立城市地下空间浸水的防御对策以及构筑准确的撤离诱导体制。

2.2 为减轻今后洪水风险的对策基本方向

  为能够准确对应随着自然和社会状况的变化而出现的新课题、尽快提高水灾的安全度以及在发生灾害时也可以将灾害控制在最小限度的「减灾」,是今后防灾对策的基本原则。为了实现「减灾」目标,需要展开能够进而有效发挥设施功能的软对策以外,还应采取针对不同对象实施不同治理措施的硬设施质性转换是极其重要的。

  另外,行政部门迄今是将重点放在作为设施管理者方面,但今后应将支援并提高地区防灾能力作为重要使命而展开工作。

  国土交通省为了实现这些目标,于去年12月汇总了需要紧急采取措施的项目并制定出「暴雨灾害对策紧急活动计划」,目前已付诸实施。

  以下各章,针对平时实施对策的「2.从平时就致力于防灾信息的共有」和发生灾害时对策的「1.通过从送信者信息转换为收信者信息而提供灾害信息」的主要内容进行介绍。继之,介绍在力图通过最大限度发挥治水设施的功能而将灾害控制在最小限度,以市镇村肩负的「防汛活动」为中心的「4.重新构筑地区的防灾对应能力」的主要内容。

表-1 暴雨灾害对策紧急活动计划的概要

3 为减轻洪水风险的主要软对策
3.1 从平时就致力于防灾信息的共有

  为使灾害体验较少的居民和市镇村等,在发生灾害时能够自我采取准确行动,针对各地区有可能发生的灾害信息和灾害时应采取的行动信息,从平时就致力于提供有关防灾的信息。

3.1.1 扩大浸水推测区域的区域指定

  为从平时力图提高防灾意识并在灾害时能够采取准确行动,指定了河流泛滥时的推测浸水范围以及浸水推测水深的区域。该浸水推测区域制度是2001年制定的,当时是仅对大流域面积的河流规定了指定义务。但考虑去年的水灾时,中小河流相继发生了决堤并导致了严重损失。因此,从今年开始针对主要中小河流也要求指定浸水推测区域。

3.1.2 在全国紧急编制洪水风险图

  根据不同的浸水推测区域,各自规定有关洪水预报等的传递方法、撤离场地及其它为确保顺利且迅速撤离所需的事项,并将记载有这些内容的印刷物(洪水风险图)等发给当地居民,以期人人皆知该内容是极为重要的。

  在以往被指定为浸水推测区域的地区,是作为该市镇村长的责任编制洪水风险图并让居民周知。但作到居民周知的市镇村,在全国也仅仅是一小部分。为确实实现居民周知,从今年开始将其作为市镇村长的义务并要求采取所需的措施。


  有关浸水推测区域,已有249河流完成指定(截至9月30日)。有关洪水风险图,也已有43市镇村完成编制。
今后,预定在约2,200(包括洪水预报河流和水位信息周知河流)的河流指定浸水推测区域、在约1,800市镇村编制洪水风险图。该作业完成之后,认为可以几乎覆盖冲积平原的人口。

3.2 充实为实现正准判断和行动的防灾信息提供

  发生灾害或有可能发生灾害时,由市镇村长向居民等发出撤离规劝和撤离指示。为使市镇村长能够妥善实施包括撤离规劝的防灾对策,使居民迅速准确采取撤离行动,需充实河流管理者的信息提供。

3.2.1 充实大河川的洪水预报

  在浸水推测区域极广的河流,泛滥河水到达整个浸水推测区域还有一定的时间,除了沿河区域会发生河水极快到达浸水推测区域以外,存在即使决堤后也没有马上撤离的必要性。有些当地居民即使得到决堤的信息后,若没有泛滥河水将会到达自己居住区域的浸水预报时,有可能会失去撤离的时机。

  因此,针对大河流除了进行以往的水位或流量预报以外,还公布有关河水泛滥引起的洪水预报。

3.2.2 公布警戒水位以上的水位

  为在发洪时进行妥善警戒和防汛活动、采取圆滑迅速的撤离行动,需向肩负防汛活动责任的市镇村以及一般居民公布发洪时时刻变化的河流情况,据此采取准确的对策是极其重要的。因而,每当河流水位超过需要警戒的一定水位(警戒水位)时,及时公布该水位的状况。

  另外,在公布水位状况时,采取了能够具体掌握洪水水位与堤防高度的关系以及水位上涨速度等的有关措施。

3.2.3 向居民通知并周知达到特别警戒水位的信息

  针对流域面积较大而且一旦发生洪水将会导致国民经济严重损失或相当损失的河流(以下称「洪水预报河流」),由国土交通大臣或都道府县知事(相当中国的省长)会同气象厅长官,共同发表洪水预报。通过发表准确的洪水预报,居民可以利用泛滥河水来临之前的充裕时间撤离到安全场地等,但这种洪水预报仅限于可以充分活用技术并进行预报的大流域面积的河流。而流域面积小且没有时间进行洪水预报的河流,依然处于不能活用洪水预报进行准确撤离及事先准备的状态。

  为此,在洪水预报对象以外的河流,尤其针对一旦发生洪水将会导致国民经济严重损失或相当损失的河流(以下称「水位信息周知河流」),即针对不能进行高精度洪水预报的主要中小河流,新指定了特别警戒水位(已超过警戒水位而需要充分注意发生洪水灾害的水位)。当河水上涨到特别警戒水位时,及时向市镇村等通知该信息并据情要求报道机关协助,力图让一般居民周知。

  在水位信息周知河流,除了指定同于洪水预报河流的浸水推测区域以外,位于或包括该区域的市镇村还需要采取让居民周知达到特别警戒水位信息的传递方法。

  如上所述,特别警戒水位是向居民等提供准确且有助于撤离信息而规定的。从其概念来说,相当于洪水预报河流的洪水预报[推测有可能达到危险水位(发洪后,会有相当数量的房屋遭受浸水灾害等的水位)]。



表-2 特别警戒水位的设定状况
(特别警戒水位∶发出撤离规劝的基准水位)

  (※1)洪水预报河流∶属大流域的河流,一旦发洪将有可能对国民经济波及严重或相当损失的河流。
  (※2)水位信息周知河流∶在洪水预报河流以外的河流中,一旦发洪将有可能对国民经济波及严重或相当损失的河流规定特别警戒水位,达到该水位时发出信息的河流。
  (※3)针对截止10月1日未设定的河流,指导其尽早设定。
  (※4)有关水位信息周知河流指定状况(截至1/10)以及特别警戒水位设定状况的辅助河流水系数,是单纯合计了各县的水系数。

4. 重新构筑地区的防灾对应能力

  鉴于少子(低出产率)老年化、生活和就业形态的变化、以往型社区交流的衰退、城市结构的变化等社会状况变化,通过强化由多种主体参加的防汛体制、确立广域支援体制、支援学校以及整个地区推进防灾教育等,力图重新构筑自我(自助)、相互(互助)、共同(公助)取得平衡的地区防灾对应能力。

4.1 强化水灾活动等的体制(创设防汛协助团体制度)

  随着防汛团员数的减少以及薪金阶层化而不能实际出动的防汛团员的增加,居民自主性展开灾害救助活动的倾向越来越活泼,近几年来围绕防止水灾体制的环境也在不断发生变化。基于这种变化,作为协助防汛团等进行防汛活动的主体,根据公益法人以及特定非营利活动法人的申请,可将其认定为防汛协助团体而制定了防汛协助团体制度。

  防汛协助团体在发洪时的主要防汛活动是协助防汛团等展开协助业务的同时,在防汛管理者的监督下,接受防汛管理团体的信息提供、指导和建议,与防汛团等密切配合,以期最大限度的发挥防汛效果。

4.2 对灾害时需要援助者的援救

  鉴于去年发生的灾害而暴露的课题,从今年开始针对浸水推测区域内的老年人等在防灾方面尤其需要注意的设施利用者为对象,为确保这些设施利用者能在发洪时顺利且迅速撤离,针对认为有必要的设施名称、地址以及向这些设施的洪水预报、达到特别警戒水位信息的传递方法等,要求列入市镇村的地区防灾计划中。

  同时,内阁府于今年3月制定了针对老年人等在灾害时需要援助者适当时期发出撤离规劝等的指针。目前,各地市镇村基于该指针正在编制为能在适当时期发出撤离规劝等的手册,以期待得到河流管理者恰如时机的信息提供后,采取妥善的撤离行动。

4.3 构筑地下空间的撤离诱导体制

  从今年开始,要求在市镇村的地区防灾计划中记载了名称和地址的地下街等所有者或管理者,单独或共同编制发洪时能确保该设施利用者顺利且迅速撤离的所需措施的计划(以下称「确保撤离计划」)。确保撤离计划的具体规定内容如下。

  (1)有关发洪时的防灾体制事项
  (2)有关发洪时的利用者撤离诱导事项
  (3)有关治理确保撤离所需的设施事项
  (4)有关实施假设发洪时的防灾教育及训练事项
  (5)其它为确保顺利且迅速撤离所需采取的措施事项

5. 结 语

  为能够确实对应去年灾害所暴露的新课题,针对迄今实施的防灾对策进行了全面检查结果,指出了∶确立软对策与硬设施为一体的减灾体制;引进为能尽早提高灾害安全度的多样化治理手法;有效利用现有的设施;管理水平的高度化、效率化;大力支援重新构筑地区防灾对应能力的基本方向。

  本稿就国土交通省基于该基本方向,紧急实施的主要对策进行了介绍。通过设施的治理以图尽早提高灾害安全度是必不可缺少的,但为将发生灾害时的受害程度控制在最小限度,除了提供准确的信息以外,通过行政与居民之间的信息共有化来实现自我(自助)、相互(互助)、共同(公助)发挥平衡功能是极其重要的。因此,展开软对策以及支援重新构筑地区防灾对应能力也是不可缺少的。

  今后,为了进而实现「减灾」,在确实推进硬设施治理的同时,积极展开与硬设施为一体的软对策以及大力支援重新构筑地区的防灾对应能力。

相关信息
水利部国际合作与科技司      版权所有  |  北京北科博研科技有限公司      技术支持