编者按：近年来国际交流中心研究团队陆续开展了英国、荷兰、法国、日本等国家水法研究，本期刊载英国《水政策白皮书》研究报告，深度解析其主要内容和主要特点，为我国《水法》修订提供经验借鉴，供国内领导专家参阅。

在气候变化和人口增长的双重影响下，近年来英国水危机逐渐显现。英国政府认为现行水资源管理体制无法有效解决水危机，一是应对气候变化的能力不足，二是水资源配置的灵活性欠缺。鉴于此，2011年12月英国环境、食品和农村事务部（Department for Environment, Food and Rural Affairs）发布了《水政策白皮书—生命之水》（以下简称《白皮书》），在取水许可制度、治理水污染和过度取水、基础设施投资、市场监管、提高用水效率、创新和合作等领域提出了全面的改革举措，旨在构建全新的水资源管理体制以及灵活、高效和公平的水资源配置方式。

一、主要内容

（一）改革取水许可制度，保障供水安全

为减少过度取水，保障供水的安全性和可持续性，《白皮书》提出改革取水许可制度。

1、现行取水许可制度无法满足现实需求

关于改革取水许可制度的呼声由来已久，但是一直缺乏实质性的进展。英国现行取水许可制度已有50多年历史，早已无法满足英国当前的经济发展和环境保护需求，主要问题包括：

（1）部分河流的取水量过高，对一些自然保护区和河流生态系统造成了严重破坏。

（2）取水价格未能真实反映水资源供需状况和真实价值。

（3）目前取水许可交易监管十分严格，无限期的取水许可证在交易后均更改为有限期的许可证，这使得相当一部分许可证持有者宁肯闲置许可证，也不愿进行交易。这种严格的监管制度阻碍了取水许可证交易，影响了水资源高效利用，不利于应对未来水危机及气候变化风险。

2、取水许可制度改革的目标和原则

尽管《白皮书》提出亟需改革取水许可制度，但并未给出具体的改革方案和措施，仅提出改革的目标和原则。改革目标主要包括：

• 提供真实、明确的水量水质信息；

• 反映水资源的稀缺性、经济价值和生态系统服务价值；

• 反映污水排放对河流生态系统的影响；

• 通过市场手段，推动水资源高效利用；

• 公平地提供供水和污水处理服务；

• 灵活处理水资源供需变化；

• 在降低各类成本的前提下，满足人口和环境的用水需求。

同时，《白皮书》还提出取水许可制度改革的原则：一是追溯原则，即新的取水许可制度将考虑现有许可证持有者的利益；二是不补偿原则，即政府不会向因取水许可制度改革而受损的许可证持有者进行补偿；三是不改变许可取水量原则，即政府承诺不会利用取水许可制度改革改变许可取水量；四是鼓励交易原则，即新的取水许可制度将最大程度地降低交易障碍，鼓励许可证持有者进行交易。

3、取水许可制度改革的时间表

取水许可制度改革程序十分复杂繁琐，3万多个取水许可证需要变更。为此，《白皮书》为取水许可制度改革制定了一个漫长的时间表：

第一阶段：完成取水许可制度改革的具体方案；

第二阶段：完成新的流域管理规划；

第三阶段：21世纪20年代末前完成全部取水许可制度改革。

同时，《白皮书》提出成立由重要利益攸关方代表组成的全国性咨询小组指导取水许可制度改革进程。

（二）采取多种措施，治理水污染和过度取水问题

英国河流面临水污染和过度取水两大问题，严重影响河流水量、水质和生态系统。《白皮书》提出从源头进行污染治理，以流域为基础，全面解决农业面源污染、废弃金属矿山污染、城市污水垃圾污染等问题。同时，《白皮书》提出在流域管理规划中制定具体行动方案，解决过度取水问题。

1、以流域为基础解决水污染问题

《白皮书》提出以流域为基础解决水污染问题的方案和实施路径，并强调与污染者、受益者以及其他利益攸关方进行合作，寻求资金支持。目前，环境署已在10个流域实施了以流域为基础解决水污染问题的试点项目，并计划在更多流域推广。在以流域为基础解决水污染问题的基础上，《白皮书》还针对农业面源污染、城市污水垃圾污染、泳滩和贝类水域污染等问题，提出一系列针对性解决措施。

2、解决过度取水问题的具体措施

通过取水许可制度改革解决当前的过度取水问题需要高昂的成本和漫长的时间，为此《白皮书》提出多种解决措施：

（1）采取工程措施，开展“可持续取水项目”，增加可用水量；

（2）出台“激励和惩罚机制”，奖励节水者，严惩浪费者；

（3）开展“水生态系统修复项目”，涵养水源；

（4）通过反向拍卖方式，从许可证持有者手中回购对生态环境造成损害的取水许可证；

（5）采取强制措施撤销或变更对生态环境造成严重损害的取水许可证。

3、鼓励取水许可证交易，优化水资源配置

由于可用水量减少，颁发新的取水许可证将对生态环境造成更大压力。为满足经济活动的用水需求，《白皮书》提出减少取水许可证交易壁垒，培育取水许可证交易市场，鼓励取水许可证交易，推动现有的取水许可证发挥更大作用。为此，环境署制定了新的取水许可证交易规则，旨在进一步明确取水许可证交易程序，并以公开、透明的方式鼓励开展取水许可证交易。同时，环境署还对长期未使用的取水许可证进行审查，在一定情况下考虑撤销或变更此类取水许可证。

（三）促进基础设施投资，保障水务行业可持续发展

为应对气候变化和人口增长带来的水压力，《白皮书》提出采取立即行动，一是对基础设施建设进行大量投资，确保提供可持续的供水和污水处理服务，二是让水务企业参与到流域管理规划和国家水资源规划的制定过程中，提高整个水行业的气候变化适应能力。

1、加强各种规划之间的协调，应对未来水挑战

英国不同的水资源管理机构针对不同的涉水领域制定了独立的规划或计划，并且实施期限千差万别，例如英国政府制定的国家水资源管理规划（5年）和防汛抗旱计划（3.5年）、流域机构制定的流域管理规划（6年）、水务公司编制的供水管理计划（25年）、水务监管机构编制的水务公司价格评审计划（5年）等。这些规划和计划密切相关，但相互之间缺乏协调。为增强水务行业对投资者的吸引力，《白皮书》提出亟需对各部门制定的涉水规划和计划进行协调和整合。同时，《白皮书》特别强调水务公司在各种规划和计划制定过程中的重要作用。

2、强化供水和污水处理设施建设，保障经济社会可持续发展

《白皮书》强调供水和污水处理设施是国家重要的基础设施，政府应持续加大对基础设施建设的投资，保障经济社会可持续发展。在供水和污水处理设施规划方面，《白皮书》提出加强环境署、地方政府和水务公司之间的对话与合作，将供水和污水设施建设作为地方政府规划的战略重点之一，并且基础设施建设应以地方规划以及人口和经济发展需求为基础。针对现有水利基础设施，《白皮书》强调确保现有基础设施的有效性，并提高其应对气候变化的能力。

3、加强排水系统建设，补齐基础设施短板

2000年至2008年，英格兰和威尔士仅有1%的公共排水系统进行了维修，按照这一速度，至少800年才能将全部排水系统维修改造完毕。为解决管网堵塞、更新改造等问题，《白皮书》提出对排水系统进行综合管理，加强未来规划的战略性，加大投资力度，制定“可持续排水系统”国家标准和建设“可持续排水系统”激励措施。

（四）加强市场监管，提升水务行业服务水平

提高水务行业的整体服务水平，每个家庭都能获得可负担的安全供水是《白皮书》的重要目标之一。为此，《白皮书》提出三项关键措施：为低收入家庭提供优惠水价，解决水费支付压力；资助水务公司，减免西南地区家庭的水费；鼓励水务行业内部良性竞争，提高水务行业投资吸引力。

1、采用差别费率、水表计费等方式，提高低收入家庭的水费承受能力

目前，英国仍有相当一部分家庭无力负担供水和污水处理费用。《白皮书》提出鼓励水务公司设计并实施差别费率，帮助低收入家庭支付水费。此外，《白皮书》提倡使用水表计费方式。英国传统的水费价格与房屋的应税价值相关，目前转为水表计费的家庭用水户约占英国全部家庭用水户的三分之一。水表计费方式有助于解决部分家庭的水费支付压力，激励节约用水。

2、减免部分地区家庭用水户的水费

由于水务私有化改革过程中的历史原因，长期以来英国西南地区的水费一直高居全国之首，并且利用市场手段解决这一问题复杂且困难。《白皮书》提出对西南地区全部家庭用水户进行直接资助，每户每年减免50英镑水费。

3、深化改革，促进水务行业内部的良性竞争

由于水务行业的天然垄断性质，在水务私有化改革之后，英国水务监管局对水务企业进行经济和价格监管的核心目的就是不断促进水务行业内部的比较竞争，维护用水户权益，提高行业效率，保持行业的合理利润和稳定性，吸引足够投资。为提升水务行业内部的良性竞争，《白皮书》提出一系列改革措施。

（1）扩大市场规模，提高市场竞争水平

通过立法将非家庭用水户变更供水和污水处理服务商的阈值从用水量5万立方米/年降至0.5万立方米/年，从而使能够自行选择水务公司的非家庭用水户数量从2200户增至26000户。未来，进一步修改立法，放松监管，直至将非家庭用水户变更水务公司的门槛降低到零，使非家庭用水户能够对供水和污水处理服务进行招标。此举旨在扩大市场规模，促使水务公司提升服务水平，开展良性竞争。此外，《白皮书》强调加强水务市场监管，保护和促进良性竞争，严厉打击恶性竞争行为。

（2）降低供应链上游的准入门槛，增强供应链上游的竞争力

为进一步增强水务行业的竞争力，《白皮书》提出通过修改立法等措施，放宽对水务服务供应链上游的市场准入，增强供水和污水处理服务市场的活力。具体措施包括：修订法规，降低水务市场准入门槛，提高市场运行效率；对“供水销售许可”进行分类，允许市场新进者仅为供水系统提供水源，而不参与供水零售业务；扩大新进者经营范围，从输配水管网运行管理扩展至水处理和存储系统业务。

（3）改革水务行业并购机制，提高并购强制审查阈值

为维持水务市场的竞争力，防止水务公司数量过少，英国政府规定如果收购或被收购的水务公司的年营业额超过1000万英镑，那么该并购将被提交到竞争委员会进行强制审查。但是，《白皮书》指出现行并购强制审查机制对促进比较竞争的作用正在下降，因此亟需改革水务行业并购机制，提出将并购强制审查的营业额阈值提高至7000万英镑。

（五）倡导智慧用水，提高用水效率

《白皮书》从生活节水、排水、节水意识、节水激励、绿色新政、节水标识、公共部门节水、企业节水、农业节水等多个领域强调提高用水效率和节约用水的重要意义，并提出每个领域的具体行动建议。

1、在生活节水方面，提出花园、浴室、厨房等重点生活用水事项的具体节水建议；

2、在排水方面，强调“可持续排水系统”的优势，并将与水务企业合作进行推广；

3、在节水意识方面，积极争取政府机构、非政府组织、社会团体等各方面的支持，号召全社会行动起来，向公众大力宣传节水措施和实践；

4、在节水激励方面，建议水务公司采取季节性水费标准，鼓励用水户在用水高峰期节约用水；

5、在绿色新政方面，鼓励业主与水务公司合作，提高建筑物的节水节能效果；

6、在节水标识方面，建议政府机构与利益攸关方合作，统一节水标识，减少标识混乱造成的困惑；

7、在公共部门节水方面，建议政府机构以身作则，采取一系列措施减少政府机构用水量；

8、在企业节水方面，鼓励企业采用节水新技术，提高用水效率，同时敦促水务公司协助用水企业减少用水；

9、在农业节水方面，鼓励农民使用滴灌、微灌等节水灌溉方式，并为农民免费提供用水监测工具。

（六）推动创新和合作，实现水行业可持续发展

1、鼓励创新

当前英国及全球面临的水危机也是英国水行业发展的重要机遇。《白皮书》提出明确英国水资源领域的创新重点，推动技术创新，拓展国际业务，提高参与国际市场竞争的能力和应对未来水挑战的能力。

2、强化利益攸关方合作

《白皮书》强调政府机构、水务公司、水务监管机构等利益攸关方亟需在未来的英国水务改革及政策实施过程中协调各自职责，加强合作。

三、主要特点

《白皮书》是一份重要的水资源管理和保护领域的国家性政策文件，凸显了英国政府对水资源管理的重视和决心。

（一）强调可持续性

《白皮书》明确提出当前的水资源管理政策必须确保未来世代也能拥有充足的、干净的和安全的水资源，不仅关注当前的需求和利益，还要考虑对未来世代的影响，不仅平衡当前的经济、社会和环境三方面的需求，还要着眼于长远的可持续性。这种可持续性的考虑，不仅有利于当下的社会经济发展，也有利于保护生态环境和未来世代的福祉。

（二）注重水资源综合管理

《白皮书》主张将水资源管理从传统的分段式管理转型为综合管理。这种综合的水资源管理模式有助于更好地协调和平衡农业、工业、城市、生态保护、公众娱乐等不同利益攸关方的用水需求，更好地保护水资源，提高水资源的利用效率，促进水资源的可持续利用。

（三）重视提高用水效率

《白皮书》认为提高用水效率是解决水资源短缺的关键。因此，《白皮书》鼓励推广节水技术和措施，例如修复渗漏管网、普及节水器具、采用滴灌技术等，减少水浪费，提高用水效率，推动水资源循环利用。

（四）适应气候变化

考虑到气候变化带来的干旱、洪水等极端天气事件，《白皮书》提出一系列应对策略，包括建设防洪设施、改进灌溉系统、种植抗旱作物等，确保水资源稳定供应，有效应对气候变化挑战，保护生态环境和经济社会的可持续发展。

（五）鼓励创新和技术进步

《白皮书》支持研究和开发新型水处理技术、水资源管理信息系统等，鼓励水领域技术创新，推动应用新技术和新方法，提高水资源利用效率和管理水平，实现水资源可持续利用。

（六）提升公众参与和决策透明

《白皮书》强调公众参与和决策透明的重要性，提倡建立公众表达意见和参与决策的平台，确保水资源管理政策的制定和实施符合公众的利益和期望。此外，通过提升公众参与和决策透明，英国政府可以更好地了解公众的需求和期望，制定出更符合实际需求的政策，同时也有助于提高公众对政策的理解和支持，有利于政策的实施和推广。

（七）加强跨部门跨地区协作与合作

鉴于水资源管理涉及许多不同的部门和利益攸关方，因此《白皮书》呼吁加强跨部门协作，更好地协调不同部门之间的利益关系和管理职责，实现水资源可持续利用和管理。此外，由于水资源管理跨越地理界限，《白皮书》还特别强调跨地区合作的重要性，提倡开展跨地区的协同行动。同时，《白皮书》支持英国政府与其他国家、地区和国际组织在水资源管理和保护方面加强合作，分享经验、技术和资源，共同应对全球性水挑战。

（八）注重宣传教育

提升公众的水资源保护意识是实现水资源可持续利用的重要途径，因此《白皮书》提倡在学校、社区和家庭中开展水资源保护的教育活动，增强公民的水资源保护意识，提高公众对水资源管理政策的理解和支持。

作者：侯小虎